DECIZIE nr. 844 din 10 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii

Augustin Zegrean

- preşedinte

Valer Dorneanu

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ştefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskâs Valentin Zoltân

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Cristina Cătălina Turcu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, excepţie ridicată de Sebastian Adrian Stefoni în Dosarul nr. 4.987/97/2014 al Curţii de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 392D/2015.
2. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Agenţia Naţională de Integritate, doamna Ioana Lazăr, director general în cadrul Direcţiei Generale Juridice, cu delegaţie la dosar, lipsind autorul excepţiei, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, făcând referire la considerentele Deciziei nr. 1.410 din 2 noiembrie 2010. În plus, arată că nu sunt încălcate dispoziţiile art. 16 din Constituţie, deoarece acest articol nu interzice ca o lege să instituie condiţii corespunzătoare domeniului pe care-l reglementează, pentru o mai bună funcţionare a acestuia. Textul de lege criticat este justificat de nevoia prevenirii faptelor de corupţie, fără a aduce atingere art. 41 din Constituţie, iar prevederile art. 53 din Legea fundamentală nu au incidenţă în cauză. Depune concluzii scrise cu privire la excepţie.
4. Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate, făcând referire la considerentele Deciziei nr. 1.410 din 2 noiembrie 2010 şi arătând că restrângerea dreptului la muncă este proporţională cu scopul urmărit.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
5. Prin Încheierea din 24 februarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 4.987/97/2014, Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii. Excepţia a fost invocată de Sebastian Adrian Stefoni, într-o contestaţie prin care a solicitat anularea raportului de evaluare prin s-a constatat starea de incompatibilitate a autorului excepţiei, care a exercitat concomitent atât funcţia de manager al unui spital, cât şi de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Haţeg în perioada 27 iunie 2012-3 septembrie 2012.
6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul arată că textul de lege criticat aduce atingere dreptului la muncă şi egalităţii în faţa legii, deoarece, raportat la funcţia de consilier local, nu conţine niciun argument care să susţină faptul că în cazul exercitării simultane a celor două funcţii, demnitatea sau independenţa uneia dintre ele, în special a celei de manager, ar fi afectată în vreun fel. Dimpotrivă, exercitarea concomitentă a celor două funcţii a dus la eficientizarea relaţiilor de coordonare şi subordonare între cele două entităţi, Consiliu local şi spital. Tocmai activităţile care sunt considerate compatibile cu funcţia de manager, menţionate în teza a doua a textului de lege criticat, ar îngreuna activitatea administrativă a funcţiei de manager. Nu se poate susţine obiectiv că funcţia de consilier local - care este o funcţie de demnitate publică şi care, în decursul unei luni calendaristice, presupune o activitate de câteva ore ce se desfăşoară după programul normal de muncă ar afecta modul de desfăşurare a activităţii manageriale. Dimpotrivă, deţinerea celorlalte funcţii considerate compatibile, implică o alocare a timpului de muncă mult mai mare, ceea ce ar afecta activitatea managerială. Prevederile textului de lege criticat privind compatibilitatea medicului cu funcţia de manager contravin şi Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 26 din 3 decembrie 2014, prin care s-a stabilit că medicul care lucrează cu contract de muncă într-un spital public are calitatea de funcţionar public, în accepţiunea art. 175 alin. (1) lit. b) din Codul penal. În acest context, se pune problema de drept dacă funcţia de manager şi funcţia de medic sunt incompatibile şi dacă există conflict de interese între acestea. Se consideră că textul de lege criticat aduce atinge şi art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece "afectează posibilitatea reclamantului de a-şi dezvolta relaţiile cu lumea înconjurătoare intrând în sfera vieţii sale private". Este invocată, în susţinerea excepţiei, Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 14 martie 2014, pronunţată în Cauza Mateescu împotriva României.
7. Curtea de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, arătând că textul de lege criticat instituie aceleaşi incompatibilităţi pentru toţi cei care îndeplinesc funcţia de manager, restrângerea dreptului prin instituirea incompatibilităţilor fiind justificată, potrivit celor reţinute în Decizia nr. 1.410 din 2 noiembrie 2010.
8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
9. Avocatul Poporului apreciază că textele de lege criticate sunt constituţionale, în sensul celor reţinute de Curte prin Decizia nr. 1.410 din 2 noiembrie 2010.
10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate şi ale procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat de autor şi reţinut în încheierea de sesizare a Curţii, îl constituie prevederile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările aduse prin art. I pct. 3 din Legea nr. 91/2010 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 348 din 26 mai 2010, care au următorul conţinut: "(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: a) exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică".
13. Ulterior sesizării Curţii Constituţionale, Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015, textul de lege criticat a fost renumerotat, devenind art. 178 alin. (1) lit. a) şi păstrând un conţinut identic. Prin urmare, Curtea Constituţională se va pronunţa asupra dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.
14. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 16 alin. (1) şi (2) privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă, şi art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. De asemenea, se apreciază că sunt încălcate dispoziţiile art. 6 paragraful 1 referitor la dreptul la un proces echitabil şi art. 8 referitor la dreptul la respectarea vieţii private şi de familie, din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi art. 1 referitor la protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională reţine că funcţia de manager al unui spital public poate fi ocupată de o persoană fizică sau juridică, prin concurs sau licitaţie publică, în urma căreia se încheie un contract de management cu Ministerul Sănătăţii, ministerele sau instituţiile cu reţea sanitară proprie sau cu universitatea de medicină şi farmacie, reprezentate de ministrul sănătăţii, conducătorul ministerului sau instituţiei, de rectorul universităţii de medicină şi farmacie, după caz, pe o perioadă de maximum 3 ani. Modelul-cadru al contractului de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuţi şi indicatorii de performanţă a activităţii, se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii, cu consultarea ministerelor, a instituţiilor cu reţea sanitară proprie, precum şi a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, iar pe perioada executării contractului de management, managerul persoană fizică beneficiază de un salariu de bază şi de alte drepturi salariale stabilite potrivit prevederilor legale în vigoare, precum şi de asigurări sociale de sănătate, pensii şi alte drepturi de asigurări sociale de stat, în condiţiile plăţii contribuţiilor prevăzute de lege [art. 174 alin. (1), (4), (7) şi (9) din Legea nr. 95/2006, devenit în urma republicării art. 176 alin. (1), (4), (7) şi (9)]. Obiectul contractului de management îl constituie organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale spitalului, pe baza unor obiective şi indicatori de performanţă a activităţii, prevăzuţi în anexa la contractul de management, în scopul asigurării serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare şi/sau paleative, după caz, în conformitate cu prevederile legale în vigoare (art. 1 din anexa nr. 1, pct. II "Obiectul contractului", la Ordinul ministrului sănătăţii nr. 1.384/2010 privind aprobarea modelului-cadru al contractului de management şi a listei indicatorilor de performanţă a activităţii managerului spitalului public, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010).
16. Referitor la consilierii locali, Curtea observă că aceştia sunt aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, de către cetăţenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să-şi exercite mandatul [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004]. Aceştia fac parte din Consiliul local, care este o autoritate deliberativă a administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii în exercitarea atribuţiilor care îi revin Consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, iar în ce priveşte hotărârile privind bugetul local, cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie. Printre atribuţiile Consiliul local sunt şi cele privind gestionarea serviciilor furnizate cetăţenilor, Consiliul asigurând cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind sănătatea [art. 23, art. 36 alin. (2) lit. d) şi alin. (6) lit. a) şi art. 45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007].
17. Curtea mai reţine că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii Publice către autorităţile administraţiei publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 3 decembrie 2008, s-a realizat transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe ale Ministerului Sănătăţii Publice, printre care şi managementul asistenţei medicale acordate în unele unităţi sanitare cu paturi (inclusiv spitale orăşeneşti) către autorităţile administraţiei publice locale, concomitent cu asigurarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare exercitării acestora [art. 1, art. 2 alin. (1) lit. d) şi art. 16 lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 162/2008]. În această situaţie se află şi Spitalul Orăşenesc Haţeg, al cărui management al asistenţei medicale este transferat către Consiliul Local Haţeg - poziţia nr. 192 din anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 529/2010 pentru aprobarea menţinerii managementului asistenţei medicale la autorităţile administraţiei publice locale care au desfăşurat faze-pilot, precum şi a Listei unităţilor sanitare publice cu paturi pentru care se menţine managementul asistenţei medicale la autorităţile administraţiei publice locale şi la Primăria Municipiului Bucureşti şi a Listei unităţilor sanitare publice cu paturi pentru care se transferă managementul asistenţei medicale către autorităţile administraţiei publice locale şi către Primăria Municipiului Bucureşti, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 385 din 10 iunie 2010.
18. Curtea observă, de asemenea, că autorităţile publice locale pot participa la finanţarea unor cheltuieli de administrare şi funcţionare ale unităţilor sanitare cu paturi transferate, respectiv cheltuieli de personal, stabilite în condiţiile legii, bunuri şi servicii, investiţii, reparaţii capitale, consolidare, extindere şi modernizare, dotări cu echipamente medicale, în limita creditelor bugetare aprobate cu această destinaţie în bugetele locale [art. 1906 devenit, în urma republicării, art. 199 din Legea nr. 95/2006].
19. Concluzionând asupra celor anterior reţinute, Curtea constată că autorul excepţiei a exercitat atât funcţia de manager, cât şi de consilier local, simultan, funcţii ce presupun atât gestionarea fondurilor băneşti ale spitalului, cât şi acordarea, prin votul exprimat în cadrul Consiliului local, a unei părţi din aceste fonduri.
20. Referitor la încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, Curtea observă că această critică nu poate fi reţinută, deoarece textul se aplică în mod nediscriminatoriu tuturor managerilor de spital.
21. Referitor la critica privind încălcarea dreptului la muncă, Curtea observă că prin textul de lege criticat, ce instituie o incompatibilitate între funcţia de manager persoană fizică şi orice alte funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică, este limitat dreptul la alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă. Legiuitorul are, în principiu, dreptul de a limita dreptul la alegerea şi/sau exercitarea unei profesii, însă această limitare trebuie să respecte principiul proporţionalităţii, astfel cum a fost acesta conturat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, conform principiului proporţionalităţii, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională, adică să respecte justul echilibru între interesele concrete, pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. În vederea realizării testului de proporţionalitate, urmează să se stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim (Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30).
22. Referitor la scopul urmărit de legiuitor prin textul de lege criticat, Curtea reţine că acesta este justificat atât de complexitatea atribuţiilor acestei funcţii, astfel cum s-a pronunţat, în esenţă, prin Decizia nr. 1.410 din 2 noiembrie 2010, dar şi de necesitatea exercitării acesteia în condiţii de integritate şi transparenţă decizională, pentru realizarea unui sistem de sănătate modern, eficient economic, pus în slujba cetăţeanului. Prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea oricărei alte funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică, constituie un mijloc apt să impună transparenţă şi obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcţiei de manager. Cu privire la caracterul necesar al măsurii, Curtea reţine că acesta este justificat, deoarece funcţia de manager presupune gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale spitalului. Curtea mai observă, de asemenea, că există un raport rezonabil de proporţionalitate între cerinţele de interes general referitoare la buna gestionare a banilor publici folosiţi pentru realizarea unui sistem de sănătate modern, eficient economic, pus în slujba cetăţeanului, şi protecţia dreptului fundamental la muncă al autorului. Mai mult, respectarea textului de lege criticat îl protejează pe cel care exercită funcţia de manager de eventuale suspiciuni cu privire la modul de administrare a banului public. În concluzie, Curtea reţine că textul de lege criticat nu aduce atingere dreptului la muncă, ci doar limitează acest drept cu privire la exercitarea anumitor profesii pe o perioadă determinată, respectiv cea a exercitării funcţiei de manager de spital.
23. Curtea reţine că prevederile art. 53 din Legea fundamentală nu sunt incidente în speţă şi, tot astfel, nici art. 6 paragraful 1 referitor la dreptul la un proces echitabil, şi nici art. 1 referitor la protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (invocate similar celor din Hotărârea din 14 ianuarie 2014 pronunţată în Cauza Mateescu împotriva României, şi a căror incidenţă nu a reţinut-o nici Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a examinat cererea sub incidenţa art. 8 din Convenţie).
24. În ceea ce priveşte soluţia reţinută în Hotărârea din 14 martie 2014 pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Mateescu împotriva României, Curtea observă că aceasta nu poate fi aplicată mutatis mutandis în prezenta cauză. În esenţă, situaţia din cauza anterior menţionată privea o persoană care exercita profesia de medic, şi care solicitase Baroului Bucureşti înscrierea sa ca avocat, ca urmare a terminării facultăţii şi a promovării examenului de admitere în avocatură. În cererea adresată Baroului se menţiona că intenţiona să profeseze în continuare ca medic, exercitând simultan cele două profesii. Cererea a fost respinsă de Barou, decizia acestuia a fost atacată în instanţele de judecată şi, în final, acţiunea promovată de reclamant a fost respinsă. Ca urmare a respingerii acţiunii, acesta s-a adresat Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a reţinut că art. 8 din Convenţie se aplică şi în ceea ce priveşte dreptul de acces la o profesie (paragraful 20) şi, analizând prevederile Legii nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 7 februarie 2011, a conchis ca acestea nu sunt clare, ceea ce a justificat şi soluţiile diferite ale instanţelor de judecată, astfel încât a constatat o încălcare a dispoziţiilor art. 8 din Convenţie.
25. În prezenta cauză, Curtea reţine că situaţia este diferită, textul de lege criticat arată cu claritate ce anume profesii pot fi exercitate simultan cu aceea de manager de spital, excluzându-le pe toate celelalte. Curtea are în vedere şi testul de proporţionalitate efectuat la paragraful 21 al prezentei decizii, pentru a concluziona că, în prezenta cauză, nu există o încălcare a art. 8 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
26. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Sebastian Adrian Stefoni în Dosarul nr. 4.987/97/2014 al Curţii de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Curţii de Apel Alba Iulia - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 10 decembrie 2015.
-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Cristina Cătălina Turcu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 159 din data de 2 martie 2016