DECIZIE nr. 679 din 13 noiembrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative

Augustin Zegrean

- preşedinte

Valer Dorneanu

- judecător

Toni Greblă

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ştefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Ioniţa Cochinţu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Olimpia Camelia Alexandrescu şi alţii în Dosarul nr. 7.540/2/2013 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 624D/2014.
2. La apelul nominal se prezintă, pentru autorii excepţiei de neconstituţionalitate, avocat Carmen Zăbrăuţanu, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, lipsind celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Curtea dispune a se face apelul şi în dosarele nr. 710D/2014, nr. 711D/2014 şi nr. 721D/2014 având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, excepţie ridicată de Loredana Gabriela Popescu, Ion Făşioiu şi Florica Tomescu în dosarele nr. 5.099/91/2013, nr. 5.100/91/2013 şi Dosarul nr. 9.595/118/2013 ale Tribunalului Vrancea - Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal, respectiv al Tribunalului Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal.
4. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.
5. Curtea, din oficiu, pune în discuţie problema conexării dosarelor.
6. Reprezentantul Ministerului Public şi avocatul prezent arată că sunt de acord cu conexarea cauzelor.
7. Curtea, având în vedere obiectul cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, dispune conexarea dosarelor nr. 710D/2014, nr. 711D/2014 şi nr. 721D/2014 la Dosarul nr. 624D/2014, care este primul înregistrat.
8. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus la dosarele cauzelor concluzii scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.
9. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul avocatului prezent, care arată că, faţă de jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, aduce elemente noi în ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, care ar putea duce la reconsiderarea acesteia. În acest sens susţine că prevederile criticate încalcă, pe de o parte, dispoziţiile constituţionale ale art. 115 alin. (6) prin raportare la art. 16, art. 41 şi art. 73 alin. (3), iar pe de altă parte, din perspectiva art. 30 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene care reglementează protecţia lucrătorilor în cazul concedierii nejustificate. Astfel, orice lucrător are dreptul la protecţie împotriva oricărei concedieri nejustificate, în conformitate cu dreptul Uniunii şi cu legislaţiile şi practicile naţionale. Or, în practica naţională nu a existat un alt caz de concediere colectivă a unei întregi categorii de personal cu statut special cum ar fi poliţiştii, magistraţii sau funcţionarii publici - în cazul de faţă, prin urmare este o normă inedită, de excepţie.
10. Personalul Gărzii Financiare era supus, la momentul respectiv, îngrădirilor prevăzute de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care impunea ca timp de trei ani să nu poată fi angajat de agenţii economici pe care i-a controlat. De asemenea, la art. 94 din legea menţionată se arată care sunt incompatibilităţile pe care această funcţie publică le presupune. Faţă de măsurile luate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, neînsoţită de niciun fel de program de conversie profesională, apare ca o încălcare a dreptului la protecţie socială.
11. În continuare face referire la categoriile de personal care activează în aparatul statului, respectiv funcţionari publici de carieră şi personal contractual, invocând încălcarea prevederilor art. 16 din Constituţie.
12. În final pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, în principal, a Ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, şi în subsidiar a prevederilor art. 19 din acelaşi act normativ.
13. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, menţionând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie. Totodată, arată că, în ceea ce priveşte susţinerea referitoare la faptul că Parlamentul nu s-a pronunţat printr-o lege de aprobare sau de respingere asupra ordonanţei de urgenţă criticate, aceasta nu constituie motiv de neconstituţionalitate, întrucât ordonanţa de urgenţă produce efecte juridice de la data publicării şi până la aprobarea sau respingerea prin lege, necesar fiind ca proiectul de aprobare a ordonanţei de urgenţă să fie depus la Camera decizională.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:
14. Prin Încheierea din 19 martie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 7.540/2/2013, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Olimpia Camelia Alexandrescu şi alţii într-o cauză având ca obiect soluţionarea unor cereri prin care se solicită anularea dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală în ceea ce priveşte reglementările referitoare la noua structură antifraudă, anularea dispoziţiilor Ordinului nr. 1.115/2013 emis de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală referitor la organizarea şi funcţionarea Direcţiei antifraudă fiscală, precum şi obligarea Guvernului României la emiterea unui act administrativ care să reglementeze preluarea personalului Gărzii Financiare în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală sau în structurile subordonate.
15. Prin încheierile din 2 iulie 2014, pronunţate în dosarele nr. 5.099/91/2013 şi nr. 5.100/91/2013, Tribunalul Vrancea - Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Excepţia a fost ridicată de Loredana Gabriela Popescu şi Ion Făşioiu în cauze având ca obiect anularea unor decizii privind eliberarea dintr-o funcţie publică, emise în baza dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, precum şi obligarea pârâtei - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală la reintegrarea reclamanţilor în funcţiile deţinute.
16. Prin Încheierea din 13 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 9.595/118/2013, Tribunalul Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Excepţia a fost ridicată de Florica Tomescu într-o cauză având ca obiect anularea unei decizii privind eliberarea dintr-o funcţie publică, emisă în baza dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, precum şi obligarea pârâtei - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - la reintegrarea reclamantei în funcţia deţinută şi la plata unei despăgubiri.
17. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 624D/2014, autorii acesteia susţin, în esenţă, că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 reprezintă o afectare a regimului unor instituţii fundamentale ale statului şi a unor drepturi fundamentale ale cetăţenilor, ceea ce este contrar dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţia României. Drepturile fundamentale afectate sunt dreptul la muncă şi cel la protecţie socială prevăzute de dispoziţiile constituţionale ale art. 41 alin. (1) şi (2). Astfel, arată că măsura de eliberare din funcţie a întregului personal al Gărzii Financiare afectează statutul funcţionarului public, care poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României.
18. Menţionând jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se arată că "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice", principiu care îşi găseşte aplicabilitatea mutatis mutandis şi în raport cu funcţionari publici. Or, încălcarea acestui principiu are drept rezultat înfrângerea principiului constituţional al statului de drept şi al supremaţiei Constituţiei.
19. Totodată, arată că reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală prin preluarea personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, dar prin eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare creează discriminare în ceea ce priveşte tratamentul aplicat funcţionarilor publici din Garda Financiară privind accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice şi încetarea raporturilor de serviciu. Arată că, făcând o comparaţie între atribuţiile Direcţiei generale antifraudă fiscală, înfiinţată în baza art. 3 din ordonanţa criticată, şi atribuţiile comisarilor Gărzii Financiare stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, aceste atribuţii sunt aproape identice, astfel că atribuţiile specifice funcţiei nu au fost modificate într-o proporţie mai mare de 50%, context în care numai personalul Autorităţii Naţionale a Vămilor a beneficiat de prevederile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, nu şi cel al Gărzii Financiare. Deşi în Nota de fundamentare, publicată pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice în procesul de adoptare a ordonanţei de urgenţă, s-a prevăzut fuziunea prin absorbţie şi preluarea activităţii Gărzii Financiare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost desfiinţată Garda Financiară, iar personalul acesteia a fost eliberat din funcţie, fără să fie preluat, nefiind o justificare raţională pentru neaplicarea aceluiaşi tratament şi funcţionarilor Gărzii Financiare.
20. În ceea ce priveşte afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, autorii excepţiei de neconstituţionalitate invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, prin care s-a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului cele reglementate în mod detaliat în Constituţia României, precum şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale. În acest context arată că prevederile art. 1 şi 19 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt contrare dispoziţiilor constituţionale ale art. 11 şi art. 115 alin. (6) din Constituţia României.
21. De asemenea, arată că prin Legea nr. 205/2012 privind ratificarea Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 9 iunie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 27 iunie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 14 septembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 29 septembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 2 decembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 19 decembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 28 februarie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 21 martie 2012, şi a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 8 iunie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 22 iunie 2012, Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenţie cu Fondul Monetar Internaţional, iar statul român se obligă să modernizeze şi să restructureze sistemul administrativ, lege care se regăseşte menţionată în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Din cuprinsul acestor scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, şi nicidecum desfiinţarea ei. Din această perspectivă, consideră că prin desfiinţarea Gărzii Financiare sunt încălcate prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin.
22. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate în dosarele Curţii Constituţionale nr. 710D/2014 şi nr. 711D/2014, se arată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 reglementează un domeniu la care face trimitere Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, în sensul exceptării de la aplicarea dispoziţiilor celei din urmă, care prevăd desfiinţarea posturilor vacante din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, a posturilor vacante din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi structurile din subordinea acestora, care se reduc conform procesului de reorganizare a acestora. Or, de vreme ce Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 55 din 3 februarie 2014, rezultă că, pentru identitate de raţiune, şi prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 urmează a fi invalidate de către instanţa constituţională. Astfel, ordonanţa criticată contravine dispoziţiilor constituţionale consacrate de art. 115 alin. (4), întrucât Guvernul nu a justificat situaţia extraordinară şi necesitatea reglementării în regim de urgenţă, precum şi dispoziţiilor art. 115 alin. (6), care limitează intervenţia legiuitorului delegat la adoptarea de ordonanţe de urgenţă care nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului sau drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. Autoarea excepţiei arată că ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a realizat prin lege, fiind menţionate explicit şi criteriile avute în vedere pentru încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu. Însă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 conţine norme vagi şi este susceptibilă de interpretări şi aplicări discreţionare, discriminatorii şi chiar abuzive. Mai mult, măsurile reglementate sunt de natură să afecteze capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice vizate. De asemenea, sunt invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, potrivit cărora "Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege [...]", întrucât, până la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate, ordonanţa de urgenţă criticată nu a fost aprobată prin lege, deşi a fost adoptată şi a intrat în vigoare la data de 29 iunie 2013. De asemenea, autorii excepţiei îşi întemeiază argumentaţia juridică pe jurisprudenţa Curţii Constituţionale, invocând în acest sens, printre altele, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008 şi Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009.
23. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 721D/2014, autorul arată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu întrunesc condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât măsurile reglementate de Guvern, chiar dacă se dovedesc a fi necesare şi oportune, nu pot fi considerate a rezolva o situaţie extraordinară, care a apărut intempestiv, de natură să impună adoptarea în regim de urgenţă a unui act normativ pe calea delegării legislative, care înlătură Parlamentul din procesul de legiferare.
24. Autorul excepţiei susţine că actul normativ criticat încalcă şi prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la interdicţia Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă care să afecteze regimul instituţiilor fundamentale ale statului. Cu privire la această problemă, Curtea Constituţională a stabilit, în jurisprudenţa sa, că ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice, precum şi serviciile publice deconcentrate ale acestora care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale sunt instituţii fundamentale ale statului. Astfel, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este organ al administraţiei publice centrale care funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice şi care are rolul de a colecta veniturile statului. Or, prin desfiinţarea Gărzii Financiare şi a Autorităţii Naţionale a Vămilor, precum şi a unui număr nespecificat de direcţii generale ale finanţelor publice, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 afectează, în mod evident, regimul unor instituţii fundamentale ale statului, limitând capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice şi prin elementul discreţionar care caracterizează decizia de desfiinţare a instituţiilor deconcentrate. Mai mult, actul normativ nu prevede nici criteriile pe care se fundamentează deciziile de încetare a raporturilor de muncă sau de serviciu ale personalului încadrat la instituţiile supuse reglementării criticate. O măsură similară de reducere a personalului a mai fost adoptată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, însă prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea actului normativ pentru argumente care sunt pe deplin aplicabile şi în prezenta cauză.
25. De asemenea, autorul excepţiei consideră că prevederile legale criticate nesocotesc dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât încalcă principiul securităţii raporturilor juridice şi nu respectă exigenţele privind accesibilitatea şi previzibilitatea normelor juridice. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, prevăzând că anumite acte juridice (ordine şi instrucţiuni) îşi păstrează valabilitatea în măsura în care nu contravin acesteia, nu respectă normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, fiind de natură a crea dificultăţi în procesul de interpretare şi aplicare a legii. Pe de altă parte, principiul previzibilităţii impune ca autorităţile publice să reglementeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare, în cazuri justificate, după trecerea unei perioade rezonabile de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să se conformeze noilor dispoziţii. Or, nerespectarea unei asemenea exigenţe cu privire la calitatea normelor juridice determină o nesiguranţă a raporturilor juridice, care poate avea ca efect vătămarea drepturilor subiecţilor de drept vizaţi de ipoteza normelor legale.
26. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că prevederile art. 1 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituţionale, deoarece nici în cuprinsul preambulului acestui act normativ şi nici în Nota de fundamentare nu se regăseşte nicio justificare obiectivă pentru tratamentul diferit aplicat în ceea ce priveşte Autoritatea Naţională a Vămilor şi Garda Financiară. Se arată că, în timp ce în privinţa Autorităţii Naţionale a Vămilor s-a hotărât fuziunea prin absorbţie, ceea ce implică atât preluarea activităţii, cât şi a personalului acestei instituţii, în privinţa Gărzii Financiare s-a hotărât doar preluarea activităţii, în timp ce personalul acestei instituţii urma să fie eliberat din funcţie, conform art. 19 alin. (3) din aceeaşi ordonanţă.
27. Se mai apreciază că măsura ar fi fost proporţională doar în situaţia în care li se impunea persoanelor din cadrul Gărzii Financiare ca într-un anumit termen să susţină acele evaluări care diferenţiau ca statut personalul Gărzii Financiare de personalul care urma să îşi desfăşoare activitatea la Direcţia generală antifraudă fiscală, structură nou-înfiinţată.
28. Tribunalul Vrancea - Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal apreciază excepţia de neconstituţionalitate ca fiind neîntemeiată. Împrejurarea că ordonanţa în cauză nu a fost aprobată printr-o lege nu conduce la neconstituţionalitatea acesteia cât timp prin legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe este prevăzută doar obligaţia de a le supune spre aprobare Parlamentului în prima şedinţă ordinară. De asemenea, lipsa unor criterii pe baza cărora să se facă eliberarea din funcţie nu constituie un element de neconstituţionalitate, cât timp fiind vorba de funcţionari publici, aceştia sunt supuşi dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici.
29. Tribunalul Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază excepţia de neconstituţionalitate ca fiind neîntemeiată, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 fiind adoptată cu respectarea dispoziţiilor constituţionale referitoare la regimul ordonanţelor de urgenţă, precum şi a principiului securităţii raporturilor juridice.
30. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
31. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, sens în care menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că sunt instituţii fundamentale ale statului cele reglementate expres de Constituţie, în mod explicit sau doar generic. Or, în ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dreptului la muncă şi protecţie socială a muncii şi a principiului egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor publice, apreciază că aspectele invocate vizează probleme de aplicare a legii la situaţia concretă a funcţionarilor publici respectivi, care excedează domeniului contenciosului constituţional. Cu referire la invocarea prevederilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, arată că din conţinutul criticii de neconstituţionalitate se constată că autorii excepţiei doar invocă o pretinsă încălcare a unor scrisori de intenţie ratificate de România, fără a preciza drepturile fundamentale de rang constituţional pretins încălcate, aspect reţinut şi cu privire la art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.
32. Avocatul Poporului menţionează că prevederile criticate au mai făcut obiectul controlului de constituţionalitate şi arată faptul că îşi menţine punctul de vedere exprimat în dosarele Curţii Constituţionale nr. 351D/2014. nr. 353D/2014 şi nr. 370D/2014, în sensul constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013.
33. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
34. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.
35. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 144/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 777 din 24 octombrie 2014, cu modificările ulterioare.
36. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul de drept, precum şi la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 alin. (1) şi (2) referitor la muncă şi protecţia socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la categoriile de legi şi art. 115 alin. (4), (6) şi (7) privind limitele delegării legislative în materia ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.
37. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, în raport cu critici şi dispoziţii constituţionale similare, sens în care este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate.
38. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a constatat că ordonanţa de urgenţă vizează restructurarea următoarelor instituţii publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală], Autoritatea Naţională a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Codul vamal], Garda Financiară [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003] şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene (instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice).
39. Din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 Curtea a reţinut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătăţirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activităţi ale administraţiei fiscale, precum şi între unităţile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătăţirii planificării şi controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum şi crearea unei noi structuri antifraudă. Aşa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.
40. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, precum şi cu dispoziţiile art. 16 şi art. 41 din Constituţie, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale din subordinea Ministerului Finanţelor Publice; Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Autoritatea Naţională a Vămilor şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123 din Constituţie, fiind calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale instituţii fundamentale ale statului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). De asemenea, ordonanţa de urgenţă prevede desfiinţarea Gărzii Financiare, instituţie publică de control care se afla în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, însă această instituţie nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116-117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.
41. În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
42. O altă interdicţie prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie este aceea ca prin ordonanţa de urgenţă să nu fie afectate "drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie". Incidenţa dispoziţiilor constituţionale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare. Cu alte cuvinte, existenţa unor drepturi sau libertăţi afectate determină, implicit, nerespectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
43. În cauza supusă controlului de constituţionalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, respectiv cele privind munca şi protecţia socială a muncii - art. 41 din Legea fundamentală.
44. Referitor la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepţiei deduc neconstituţionalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administraţiei fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie, încadrarea în structura nou-înfiinţată realizându-se prin concurs sau examen.
45. În ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament, făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, trebuie să-şi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă. Curtea a apreciat că analiza situaţiei ce face obiectul cauzelor porneşte de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorii excepţiei sunt persoane care deţin calitatea de funcţionari publici, ceea ce ar determina calificarea situaţiei acestora ca fiind identică. S-a constatat însă că diferenţa rezidă în aceea că, în cazul primei categorii, vechile structuri îşi continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc şi autorii excepţiei, vechea structură - Garda Financiară - şi-a încetat activitatea, legea prevăzând desfiinţarea sa. Astfel, analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, prevăzut de art. 16 din Constituţie.
46. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile criticate sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, şi anume cea de funcţionar public - inspector antifraudă.
47. Faţă de cele expuse anterior, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, precum şi a celor ale art. 11 alin. (1) şi (2) referitoare la dreptul internaţional.
48. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (7) din Constituţie, care statuează că "Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alin. (3)", Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, întrucât, pe de o parte, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost aprobată prin Legea nr. 144/2014, iar, pe de altă parte, textul constituţional nu instituie un termen prin care să oblige Parlamentul să aprobe o ordonanţă.
49. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.
50. În ceea ce priveşte precizarea apărătorului ales în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 624D/2014, exprimată direct în faţa Curţii Constituţionale, referitoare la extinderea controlului de constituţionalitate raportat la alte critici de neconstituţionalitate, care nu au fost prezentate în faţa instanţei de judecată, Curtea reţine că invocarea în susţinerea excepţiei a unor dispoziţii constituţionale sau europene direct în faţa Curţii, şi nu în faţa instanţei de judecată, contravine art. 10 alin. (2) şi art. 29 alin. (1)-(4) din Legea nr. 47/1992, întrucât cadrul procesual specific excepţiei de neconstituţionalitate rezultă din încheierea de sesizare şi din motivarea scrisă a autorilor, iar aceasta din urmă nu poate fi completată în faţa Curţii Constituţionale cu elemente noi, ce nu au fost puse în discuţia părţilor în faţa instanţei de judecată. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, spre exemplu, Decizia nr. 517 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 412 din 2 iunie 2008.
51. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritatea de voturi1,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Alexandrescu Olimpia Camelia şi alţii în Dosarul nr. 7.540/2/2013 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, de Loredana Gabriela Popescu şi Ion Făşioiu în dosarele nr. 5.099/91/2013 şi nr. 5.100/91/2013 ale Tribunalului Vrancea - Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal şi de Florica Tomescu în Dosarul nr. 9.595/118/2013 al Tribunalului Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Tribunalului Vrancea - Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ fiscal şi Tribunalului Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 13 noiembrie 2014.
-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioniţa Cochinţu

___
1 A se vedea opiniile separate de la Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.
Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 27 din data de 14 ianuarie 2015