Document embed

DECIZIE nr. 850 din 10 decembrie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 218 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Fabian Niculae	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 218 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Suceviţa, judeţul Suceava, în Dosarul nr. 19/39/2015 al Curţii de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 878D/2015.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepţiei de neconstituţionalitate, domnul avocat Marcel Gaftoneanu din Baroul Suceava, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, lipsind cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului autoarei excepţiei de neconstituţionalitate. Acesta susţine că Guvernul a încălcat normele constituţionale atunci când a reglementat prin intermediul unei ordonanţe a Guvernului în materia contenciosului administrativ care ţine de domeniul legii organice.

4. În continuare, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Încheierea din 4 mai 2015, pronunţată în Dosarul nr. 19/39/2015, Curtea de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 218 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Suceviţa, judeţul Suceava, într-un dosar având ca obiect soluţionarea cererii de suspendare şi, respectiv, anulare a unui act administrativ-fiscal.

6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia arată, în esenţă, că dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale, întrucât limitează dreptul prevăzut de cadrul general oferit de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi anume dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanţei de contencios cu o cerere în anularea actului chiar şi în cazul în care nu primeşte niciun răspuns la plângerea prealabilă, numai pentru cazul în care se primeşte răspuns la plângerea prealabilă, respectiv atunci când este îndeplinită situaţia premisă a respectării de către organul fiscal a termenului prevăzut de lege pentru a răspunde la contestaţie.

7. Autoarea excepţiei arată că materia contenciosului administrativ trebuie să fie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică. Prin imixtiunea Guvernului în competenţa Parlamentului de a reglementa această materie se încalcă rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, precum şi principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

8. Prin reglementarea din cuprinsul prevederilor legale criticate se institute o derogare în materia contestării actelor administrative, prin limitarea/restrângerea drepturilor prevăzute de lege pentru persoana vătămată, contrar prevederilor art. 53 din Constituţie. Astfel, dispoziţiile legale criticate restrâng drepturile persoanei vătămate care se adresează instanţei de contencios administrativ în situaţia în care în mod arbitrar - emitentul actului nu răspunde în termenul prevăzut de lege la plângerea prealabilă formulată de aceasta. Astfel, singura posibilitate pusă la dispoziţia persoanei vătămate în lumina acestui text de lege este aceea de a se adresa instanţei de contencios cu o cerere care să aibă ca obiect obligarea organului fiscal de a emite decizia de soluţionare a contestaţiei, fără a avea dreptul să solicite şi anularea actului conform cu prevederile cuprinse în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă în materia actelor administrativ-fiscale, persoana vătămată se află în imposibilitate de a formula o cerere de anulare a actului administrativ atacat, dreptul său fiind restrâns la posibilitatea de a adresa instanţei de contencios o cerere prin care să solicite acesteia să oblige organul fiscal la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

9. De asemenea, o eventuală suspendare a executării actului administrativ-fiscal obţinută în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi-ar înceta efectele ca urmare a trecerii termenului de 60 de zile prevăzut pentru introducerea acţiunii pentru anularea actului, iar pierderea acestui drept al persoanei vătămate nu se datorează (în situaţia nesoluţionării contestaţiei în termenul legal) decât comportamentului fiscal arbitrar al organelor fiscale de care depinde exclusiv soluţionarea contestaţiei formulate de persoana vătămată. Cu alte cuvinte, un act administrativ-fiscal nu ar mai putea fi suspendat dacă organul fiscal a refuzat să soluţioneze contestaţia în termenul prevăzut de lege.

10. Curtea de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

11. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

13. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

14. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum reiese din încheierea de sesizare, îl constituie prevederile art. 218 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, care au următorul cuprins: "Deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a contestaţiei potrivit art. 212, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii."

15. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 53 alin. (1) privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 73 privind categoriile de legi şi în art. 108 privind actele Guvernului. Din motivarea excepţiei reiese faptul că autoarea acesteia înţelege să se raporteze şi la dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că autoarea excepţiei de neconstituţionalitate formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi intrinsecă.

17. Criticile extrinseci sunt raportate la dispoziţiile constituţionale ale art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, ale art. 73 privind categoriile de legi, precum şi ale art. 108 privind actele Guvernului. Autoarea excepţiei arată că materia contenciosului administrativ trebuie să fie reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică. Prin imixtiunea Guvernului în competenţa Parlamentului de a reglementa această materie se încalcă rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, precum şi principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Aşadar, autoarea excepţiei afirmă că procedura prevăzută de normele legale criticate face parte din contenciosul administrativ; drept urmare, ea ar fi trebuit să fie reglementată, potrivit dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin prevederi de natura legii organice.

18. Curtea Constituţională a statuat prin Decizia nr. 2 din 17 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 25 februarie 2013, că procedura soluţionării contestaţiei împotriva actului administrativ-fiscal, deşi litigioasă, nu face parte din contenciosul administrativ în sensul dispoziţiilor constituţionale coroborate cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 4 decembrie 2004. Prin aceste din urmă prevederi se defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică", iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Cu alte cuvinte, contenciosul administrativ este activitatea de soluţionare a unui litigiu de către instanţa competentă, litigiu în care cel puţin o parte este o autoritate publică. De aceea, prevederile art. 218 alin. (2) nu fac decât o trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, procedura de judecată fiind acolo reglementată.

19. Curtea mai reţine că respectivul Cod de procedură fiscală a fost adoptat prin Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003. Adoptarea acestui act normativ s-a făcut în baza Legii nr. 559/2003 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 909 din 19 decembrie 2003. Prin Legea nr. 174/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 25 mai 2004, Parlamentul a aprobat, potrivit dispoziţiilor constituţionale, ordonanţa Guvernului referitoare la Codul de procedură fiscală.

20. În aceste condiţii, nu se poate reţine încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 73 privind categoriile de legi şi ale art. 108 privind actele Guvernului.

21. În ceea ce priveşte criticile intrinseci de neconstituţionalitate, autoarea excepţiei se raportează la prevederile constituţionale ale art. 53, fără a indica dreptul fundamental pe care îl consideră încălcat. Curtea, având în vedere motivarea excepţiei, constată că dispoziţiile constituţionale la care înţelege să se raporteze sunt cele ale art. 21 privind liberul acces la justiţie. Astfel, autoarea excepţiei arată că, în lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă în materia actelor administrativ-fiscale, persoana vătămată se află în imposibilitate de a formula o cerere de anulare a actului administrativ în contencios administrativ, dreptul său fiind restrâns la posibilitatea de a adresa instanţei o cerere prin care să solicite obligarea organului fiscal la emiterea deciziei de soluţionare a plângerii prealabile.

22. Referitor la această critică, Curtea a mai avut prilejul de a se pronunţa prin Decizia nr. 95 din 1 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 10 mai 2011, şi Decizia nr. 703 din 27 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 26 ianuarie 2015, când a statuat că, având în vedere dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, precum şi pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cel care se consideră lezat în drepturile sale prin lipsa actului administrativ fiscal se poate adresa instanţei de judecată pentru obligarea organului fiscal la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

23. Curtea a mai reţinut că, în toate cazurile, ulterior pronunţării deciziei de către organul fiscal, contestatorul nemulţumit poate ataca această decizie la instanţa de contencios administrativ competentă. În soluţionarea cererii, instanţa de contencios administrativ este competentă, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, adică şi asupra actelor administrative fiscale contestate în faţa organului fiscal.

24. De asemenea, Curtea a constatat că eventualul comportament al părţilor sau al instituţiilor administrative care determină o întârziere în soluţionarea contestaţiei nu reprezintă o problemă de constituţionalitate, ci una ce ţine exclusiv de conduita părţilor implicate, conduită ce nu este determinată de textul de lege criticat. Or, Curtea Constituţională judecă numai în drept, astfel încât conduita procesuală a contribuabilului contestator sau a organului fiscal ori unele decizii administrative sau judecătoreşti discutabile nu pot constitui temei pentru constatarea neconstituţionalităţii unor texte legale. În acest sens, a se vedea Decizia nr. 930 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 19 august 2010.

25. De asemenea, Curtea reţine şi considerentele Deciziei nr. 687 din 12 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008. Prin acea decizie s-a constatat că instituirea recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii. De asemenea, Curtea a reţinut că nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este, de exemplu, procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic. În plus, s-a arătat că dreptul de acces liber la justiţie nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiţionări. Prin urmare, Curtea a statuat că parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti.

26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în aceste decizii sunt valabile şi în cauza de faţă.

27. Autoarea excepţiei de neconstituţionalitate mai afirmă că un act administrativ-fiscal nu ar mai putea fi suspendat dacă organul fiscal a refuzat să soluţioneze contestaţia în termenul prevăzut de lege. Această critică de neconstituţionalitate se bazează, însă, pe o presupusă neconcordanţă dintre Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, se arată că eventuala suspendare a executării actului administrativ-fiscal obţinută în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi-ar înceta efectele ca urmare a trecerii termenului de 60 de zile, iar pierderea acestui drept al persoanei vătămate nu este cauzată (în situaţia nesoluţionării contestaţiei în termenul legal) decât de comportamentul arbitrar al organelor fiscale de care depinde exclusiv soluţionarea contestaţiei formulate de persoana vătămată.

28. Referitor la acest aspect, Curtea a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 67 din 27 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 30 iunie 1999, Decizia nr. 151 din 12 octombrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 7 ianuarie 2000, sau Decizia nr. 359 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 19 noiembrie 2013, că instanţa constituţională nu se poate pronunţa asupra neconcordanţelor dintre diferite norme juridice, ci numai asupra înţelesului dispoziţiilor legale criticate în raport cu prevederile şi principiile constituţionale.

29. Totodată, Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispoziţiile constituţionale pretins violate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. Procedându-se altfel s-ar ajunge, inevitabil, la concluzia că, deşi fiecare dintre dispoziţiile legale este constituţională, numai coexistenţa lor ar pune în discuţie constituţionalitatea uneia dintre ele. În acest sens sunt şi deciziile nr. 824 din 11 octombrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 842 din 13 decembrie 2012, şi nr. 81 din 25 mai 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 325 din 8 iulie 1999. Aşadar, această chestiune reprezintă o problemă de interpretare şi aplicare a legii, atribut al instanţei judecătoreşti.

30. Curtea mai reţine că, începând cu data de 1 ianuarie 2016, va intra în vigoare Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015 care oferă o rezolvare normativă acestei situaţii neclare sub imperiul Codului de procedură fiscală actual. În acest sens, art. 278 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 prevede expres, prin derogare de la dispoziţiile art. 14 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, că suspendarea executării actului administrativ fiscal dispusă potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, încetează de drept şi fără nicio formalitate dacă acţiunea în anularea actului administrativ fiscal nu a fost introdusă în termen de 60 de zile de la data comunicării deciziei de soluţionare a contestaţiei. De asemenea, potrivit art. 281 alin. (5) din Legea nr. 207/2015, în situaţia nesoluţionării contestaţiei în termen de 6 luni de la data depunerii contestaţiei contestatorul se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului. La calculul acestui termen nu sunt incluse perioadele în care procedura de soluţionare a contestaţiei este suspendată potrivit art. 277 din aceeaşi lege.

31. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea "Voievod" - S.R.L. din comuna Suceviţa, judeţul Suceava, în Dosarul nr. 19/39/2015 al Curţii de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 218 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 10 decembrie 2015.

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 141 din data de 24 februarie 2016