Document embed

DECIZIE nr. 96 din 27 februarie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Andreea Costin	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepţie ridicată de municipiul Dorohoi, prin primar, în Dosarul nr. 242/40/2010* al Tribunalului Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 677D/2013.

La apelul nominal se prezintă, pentru partea Curtea de Conturi, consilier juridic Teodora Simion Simescu, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind celelalte părţi.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Curţii de Conturi, care arată că dispoziţiile legale criticate au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională constatând constituţionalitatea acestora. Cu privire la presupusa încălcare a prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, fapt ce ar conduce la o modificare cu caracter retroactiv a prevederilor art. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, arată că aceasta nu constituie o problemă de neconstituţionalitate, ci una de aplicare în timp a legii. Referitor la critica potrivit căreia textul criticat este neconstituţional în măsura în care se referă la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile înainte de adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, arată că adoptarea actului normativ a fost rezultatul unei situaţii de excepţie, iar respectivele sume nu au fost acordate în vederea asigurării surselor de finanţare pentru angajamente viitoare, ci pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital. Cu privire la invocarea prevederilor pct. 4.9 din Ordinul ministrului economiei şi finanţelor nr. 3.647/2008, susţine că autorul excepţiei omite existenţa unei menţiuni importante conţinute la lit. b) a alin. (1) al pct. 4.9, şi anume "dacă prin hotărârile Guvernului nu se prevede altfel". Având în vedere critica de neconstituţionalitate raportată la art. 120 şi 121 din Constituţie, invocă Decizia nr. 154 din 30 martie 2004 prin care Curtea a evidenţiat necesitatea respectării de către toate componentele administraţiei locale a acelor prevederi legale aplicabile pe întregul teritoriu. Mai departe, apreciază că dispoziţiile de lege criticate vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, astfel încât dispoziţiile constituţionale ale art. 115 alin. (4) nu sunt înfrânte. Referitor la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituţie, menţionează că autorul excepţiei nu a motivat această critică. În continuare arată că textul legal criticat este un text clar a cărui adoptare a fost justificată de o situaţie de urgenţă. Relativ la critica privind încălcarea Legii nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, arată că această susţinere nu reprezintă o critică de neconstituţionalitate. În concluzie solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate şi depune concluzii scrise.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, având în vedere jurisprudenţa Curţii.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 16 octombrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 242/40/2010*, Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, excepţie ridicată de municipiul Dorohoi, prin primar, într-o cauză având ca obiect soluţionarea cererii de anulare a unei încheieri a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva măsurilor dispuse printr-o decizie a Camerei de Conturi Botoşani.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că dispoziţiile legale criticate încalcă principiul neretroactivităţii legii, întrucât schimbă regimul juridic aplicabil sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, prin instituirea unei obligaţii de regularizare a acestora în mod retroactiv.

De asemenea, se arată că dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale în măsura în care se referă şi la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile, înainte de adoptarea ordonanţei de urgenţă, cu respectarea stării ordinii de drept valabile la data încheierii lor.

Totodată, mai susţin că sunt aplicabile prevederile pct. 4.9 din Normele metodologice privind încheierea exerciţiului bugetar al anului 2008, aprobate prin Ordinul ministrului economiei şi finanţelor nr. 3.647/2008, potrivit cărora nu se supun operaţiunilor de regularizare la finele anului cu bugetul de stat sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale suplimentate pe bază de hotărâri ale Guvernului din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, dacă prin hotărârile Guvernului nu se prevede altfel.

Astfel, prin dispoziţia legală criticată s-a impus obligativitatea folosirii banilor până la sfârşitul anului, ulterior naşterii raportului de drept, respectiv la data de 30 decembrie 2008.

Se mai susţine că dispoziţia legală criticată contravine principiului constituţional al autonomiei locale prin intervenţia asupra cadrului legal existent, afectându-se capacitatea administrativ-financiară a autorităţilor administraţiei publice locale de a satisface nevoile publice.

Mai departe, autorii excepţiei arată că, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă, Guvernul s-a erijat în legiuitor, fără a justifica o urgenţă deosebită, fiind astfel încălcată dispoziţia constituţională referitoare la delegarea legislativă.

Astfel, legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecţilor de drept, în acest mod încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la previzibilitatea normei. Art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 poate genera, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, un climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică, obligaţiile asumate în contractele cu terţe persoane nemaiputând fi onorate din sumele avute la dispoziţie la momentul încheierii acestora.

De asemenea, în condiţiile în care Ordinul ministrului economiei şi finanţelor nr. 3.647/2008 a fost emis în aplicarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, apreciază că prin emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 Guvernul a încălcat însăşi Legea nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Apreciază că textele legale criticate nu aduc atingere principiului neretroactivităţii legii, deoarece prin reglementarea criticată se aduce implicit o modificare a Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, însă aceasta nu constituie o problemă de neconstituţionalitate, ci una de aplicare a legii în timp, aşa cum s-a arătat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Instanţa apreciază că a fost necesară abordarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare pentru a se evita riscurile avute în vedere la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă, fără a fi astfel încălcate prevederile art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie.

Întrucât dispoziţiile legale criticate vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, instanţa apreciază că acestea au fost adoptate în deplină concordanţă cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Referitor la critica potrivit căreia textul criticat este neconstituţional în măsura în care se referă la acele sume de bani pentru care, în mod legal, înainte de adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 s-au încheiat angajamente valabile, instanţa apreciază că textul criticat face referire la acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital, şi nu pentru asigurarea finanţării de investiţii, care să antreneze raporturi juridice contractuale cu obligaţii de plată asumate, fundamentate exclusiv pe această categorie de venituri la bugetul local.

În opinia instanţei, nici dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie nu au fost încălcate, deoarece textul criticat nu priveşte măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, susţinerile reprezentantului părţii Curtea de Conturi, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 31 decembrie 2008, texte de lege care au următoarea redactare:

"(1) Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008 prin hotărâri ale Guvernului bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului se restituie la bugetul de stat.

(2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează până la data de 8 ianuarie 2009."

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziţii din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5) cu privire la previzibilitatea legii, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii, art. 115 alin. (4) şi (6) privind delegarea legislativă, art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administraţiei publice locale şi art. 121 alin. (1) privind autorităţile comunale şi orăşeneşti. De asemenea, este invocată şi încălcarea art. 1 pct. I.14 din Legea nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 24 decembrie 2008.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate invocată, Curtea Constituţională constată următoarele:

1. Prevederile criticate au mai fost supuse controlului de constituţionalitate în raport cu critici şi prevederi constituţionale similare, în acest sens fiind Decizia nr. 618 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 27 iulie 2012, Decizia nr. 1.401 din 20 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 30 ianuarie 2012, Decizia nr. 1.162 din 28 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 747 din 9 noiembrie 2010, Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 21 iunie 2010, sau Decizia nr. 1.225 din 5 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 18 noiembrie 2010, prin care Curtea a respins excepţia de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.

2. Referitor la critica de neconstituţionalitate extrinsecă raportată la art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea, prin Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, a arătat că, astfel cum reiese şi din preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008, la adoptarea actului au fost avute în vedere presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii creşterii economice şi reducerii inflaţiei, precum şi asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanţării proiectelor de infrastructură şi a cofinanţării proiectelor finanţate din fonduri europene şi a contribuţiei României la bugetul comunitar. Pentru evitarea acestor riscuri a fost necesară adoptarela unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare. Întrucât dispoziţiile de lege criticate vizează interesul general public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, Curtea a apreciat că acestea au fost adoptate în deplină concordanţă cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea, prin Decizia nr. 1.225 din 5 octombrie 2010, a constatat că textul de lege criticat nu vizează măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008, prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului, nu constituie drept de proprietate în sensul prevăzut de art. 44 şi 135 din Constituţie.

3. Referitor la critica de neconstituţionalitate intrinsecă invocată prin raportare la prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, în sensul că prin reglementarea dispoziţiilor criticate se aduce, implicit, o modificare retroactivă a Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, a constatat că aceasta nu constituie o problemă de neconstituţionalitate, ci una de aplicare în timp a legii. De altfel, prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 se aplică începând de la data intrării în vigoare a actului normativ, prin intermediul acestora statul îndeplinindu-şi obligaţia de protejare a intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară, astfel cum aceasta este prevăzută în cuprinsul dispoziţiilor art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.

Referitor la susţinerea potrivit căreia dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale în măsura în care se referă şi la acele sume pentru care, în mod legal, s-au încheiat angajamente valabile, înainte de adoptarea ordonanţei de urgenţă, cu respectarea stării ordinii de drept valabile la data încheierii lor, prin Decizia nr. 618 din 12 iunie 2012, având în vedere prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţie potrivit cărora formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege, Curtea a constatat că sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată nu au fost acordate bugetelor locale prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 902 din 31 decembrie 2007, ci au fost acordate prin hotărâri ale Guvernului, care, de la caz la caz, a constatat necesitatea alocării unor fonduri suplimentare la dispoziţia bugetelor locale, iar necheltuirea acestor fonduri până la încheierea exerciţiului bugetar nu dă dreptul autorităţilor locale să le utilizeze şi în exerciţiul bugetar viitor.

De altfel, nu există o obligaţie legală ca, la nivel local, finanţarea unor investiţii să fie asigurată din sume provenite exclusiv de la bugetul de stat, cum ar fi şi sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată, alocate de Guvern. Mai mult decât atât, în conformitate cu dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, Guvernul poate aloca, în situaţii excepţionale, sume din Fondul de rezervă, pentru unităţile care nu dispun de resursele financiare pentru realizarea proiectelor de investiţii începute.

Stabilirea momentului concret al folosirii resurselor alocate pentru angajamente încheiate înainte de intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 ţine de aplicarea şi interpretarea legii, fiind de competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti stabilirea normelor legale incidente în cauză.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, Curtea a reţinut că astfel cum este definită autonomia publică locală prin legea specială, respectiv Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, în cuprinsul art. 3, aceasta constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, că principiul autonomiei locale "nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". De asemenea, textul de lege criticat se află într-o deplină concordanţă şi cu prevederile art. 137 alin. (1) din Constituţie, referitor la formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare.

Mai departe, autorul excepţiei apreciază că legiuitorul ar fi trebuit să îndeplinească o minimă cerinţă de previzibilitate a normei, care să expună clar conduita subiecţilor de drept, în acest fel încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu privire la previzibilitatea normei.

În acest sens Curtea reţine că textul de lege criticat este clar, adoptat de executiv potrivit prerogativelor care îi revin, sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată acordate în anul 2008, prin hotărâri ale Guvernului, bugetelor locale pentru acoperirea unor cheltuieli curente şi de capital rămase neutilizate la finele anului se supun reglementării speciale privind sistemul financiar, cărora textul de lege criticat li se conformează, astfel încât nu se poate reţine o neconcordanţă a textului de lege criticat cu dispoziţiile constituţionale invocate.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în decizia menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză.

Referitor la invocarea încălcării Legii nr. 306/2008 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, Curtea constată că aceasta este lipsită de incidenţă în cauză, în formularea acestei critici făcându-se confuzie între regimul adoptării ordonanţelor simple, care se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, şi celor de urgenţă, care pot fi adoptate de Guvern în virtutea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie.

Cu privire la invocarea aplicabilităţii pct. 4.9 din Normele metodologice privind încheierea exerciţiului bugetar al anului 2008, aprobate prin Ordinul ministrului economiei şi finanţelor nr. 3.647/2008, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 24 decembrie 2008, Curtea constată că această critică nu poate fi reţinută, întrucât aceasta nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci una de aplicare în timp a celor două categorii de acte.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de municipiul Dorohoi, prin primar, în Dosarul nr. 242/40/2010* al Tribunalului Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 223/2008 privind unele măsuri de reducere a unor cheltuieli bugetare sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 27 februarie 2014.

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Andreea Costin

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 310 din data de 28 aprilie 2014