Analizând iniţiativa legislativă a cetăţenilor pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, precum şi a Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, formulată de un comitet de iniţiativă în baza prevederilor Legii nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată, cu modificările ulterioare, şi transmisă de împuternicitul comitetului de iniţiativă cu Adresa înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr. R1277 din 6.08.2015,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993, republicată, şi art. 46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ, precum şi al art. 3 alin. (2) din Legea nr. 189/1999, republicată, cu modificările ulterioare,
avizează favorabil iniţiativa legislativă, cu următoarele observaţii şi propuneri:
1.Prezenta iniţiativă legislativă a cetăţenilor are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, precum şi a Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în scopul instituirii unor măsuri pentru creşterea nivelului de transparenţă în activitatea Parlamentului.
Prin conţinutul său normativ, iniţiativa legislativă face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţia României, republicată, iar în aplicarea dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j) din Legea fundamentală, competenţa revine Camerelor reunite.
2.Soluţiile propuse prin prezenta iniţiativă legislativă au ca principal scop eliminarea cazurilor în care exprimarea voinţei deputaţilor sau senatorilor se poate face prin vot secret. Precizăm însă că instituirea regulii publicităţii votului nu poate fi extinsă la toate situaţiile, întrucât art. 68 alin. (2) din Constituţie prevede posibilitatea Camerelor de a hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete. Este adevărat că în cuprinsul art. 12 alin. (12) din proiect se instituie o excepţie de la această regulă, respectiv situaţia în care secretul votului este prevăzut de Constituţie, însă trebuie precizat că Legea fundamentală nu cuprinde norme care să reglementeze în mod expres astfel de situaţii. Singura dispoziţie constituţională incidenţă în acest caz este tocmai art. 68 alin. (2), care conferă Camerelor Parlamentului competenţa exclusivă de a stabili care anume dintre şedinţe să fie secrete. Această dispoziţie este dezvoltată în cuprinsul normelor din regulamentele celor două Camere, precum şi în Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului.
Având în vedere autonomia regulamentară a Camerelor, consacrată de art. 64 alin. (1) din Constituţie, analiza dispoziţiilor proiectului referitoare la instituirea obligaţiei exercitării votului la vedere trebuie să ţină seama de principiile consacrate de jurisprudenţa Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte raportul dintre lege şi regulamentele parlamentare.
În acest sens trebuie precizat că în Decizia nr. 413/2013 Curtea Constituţională a statuat că, "din coroborarea dispoziţiilor constituţionale, apare cu evidenţă că legile şi regulamentele parlamentare sunt acte normative distincte, cu obiect de reglementare diferit. Astfel, în vreme ce legea reglementează totalitatea relaţiilor sociale, fiind adoptată de Parlament în virtutea supremaţiei şi plenitudinii sale legislative, regulamentul parlamentar îşi circumscrie sfera de incidenţă la organizarea şi funcţionarea celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, din punct de vedere funcţional, regulamentele parlamentare se limitează la cadrul relaţiilor din interiorul autorităţii legiuitoare, fără să contravină sau să se substituie prevederilor legii. În mod corelativ, Constituţia impune o limitare puterii legiuitoare, în sensul că aceasta nu poate interveni printr-o lege în domeniul organizării şi funcţionării Parlamentului.
În concluzie, Parlamentul, în dubla sa calitate-de autoritate legiuitoare, respectiv de corp autonom, învestit cu o putere de organizare şi funcţionare proprie -, adoptă acte normative de sine stătătoare - legi, respectiv regulamente -, între care nu există niciun raport de ierarhizare, întrucât obiectul de reglementare vizează domenii diferite, ab initio nu sunt susceptibile de clasificare. Întrucât însăşi Legea fundamentală le stabileşte domeniul de reglementare, orice ingerinţă a legii în sfera rezervată regulamentelor parlamentare este neconstituţională, în egală măsură în care regulamentele Parlamentului, care, depăşindu-şi aria de incidenţă, ar pătrunde în domeniul rezervat legii, ar contraveni Constituţiei".
Din acest motiv, în aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a procedat la analiza punctuală a dispoziţiilor dintr-o lege în raport cu prevederile regulamentelor parlamentare, pentru a determina conformitatea sau neconformitatea dispoziţiilor legale cuu prevederile art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie. În cuprinsul deciziei, Curtea a subliniat că această normă din Legea fundamentală consacră autonomia regulamentară de care beneficiază cele două Camere ale Parlamentului, autonomie care "dă dreptul acestora de a dispune cu privire la propria organizare şi procedurile de desfăşurare a lucrărilor parlamentare".
Potrivit Deciziei nr. 413/2013 a Curţii Constituţionale, în măsura în care nu contravine dispoziţiilor din regulamentele parlamentare, o normă procedurală cuprinsă într-o lege este constituţională, întrucât "nu depăşeşte domeniul propriu de reglementare, legiuitorul acţionând intra vires, cu respectarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 64 alin. (1) teza întâi".
Din acest punct de vedere, trebuie precizat că regulamentele celor două Camere, precum şi Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului cuprind o multitudine de dispoziţii prin care exercitarea votului se face sub forma votului secret. În aceste condiţii, impunerea regulii votului la vedere în toate situaţiile, astfel cum prevede art. 12 alin. (11), propus la art. I pct. 2 din proiect, nu poate fi acceptată, întrucât contravine respectivelor dispoziţii regulamentare, fiind deci contrară art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie.
În acest sens, apreciem că în această situaţie sunt relevante, mutatis mutandis, cele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 413/2013: "Curtea nu poate admite posibilitatea ca legiuitorul să poată reglementa prin lege, ori de câte ori consideră oportun, o procedură specială de legiferare, derogatorie de la normele regulamentelor parlamentare, o atare dispoziţie legală fiind contrară prevederilor art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie".
În subsidiar, referitor la norma din cuprinsul art. 12 alin. (12), propusă la art. I pct. 1, precizăm că referirea la "nulitatea" deciziei luate de Camerele Parlamentului nu este corectă, întrucât printr-o lege nu se poate stabili un alt caz de afectare a valabilităţii unui act juridic al Camerei Deputaţilor şi Senatului decât cele stabilite de Constituţie. Precizăm că "nulitatea" nu poate afecta "decizia", ci actul juridic adoptat. Astfel, potrivit art. 67 din Constituţie, actele juridice ale Camerei Deputaţilor şi Senatului sunt legile, hotărârile şi moţiunile. Or, potrivit Constituţiei, nulitatea nu este o cauză de afectare a valabilităţii niciuneia dintre aceste categorii de acte juridice.
În concluzie, art. I pct. 2 trebuie eliminat, întrucât normele nu pot fi adoptate în forma propusă.
3.Având în vedere observaţiile de la pct. 2 din aviz, rezultă că dispoziţiile din cuprinsul proiectului care au în vedere stabilirea votului "la vedere" în locul votului secret trebuie analizate în raport cu prevederile regulamentelor parlamentare. Astfel, în cazul în care votul secret este prevăzut de normele corespondente din respectivele regulamente, în lumina celor reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 413/2013, dispoziţiile statuate la nivel de lege prin care s-ar impune exercitarea votului "la vedere" sunt neconstituţionale în raport cu prevederile art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală.
Din acest punct de vedere, semnalăm următoarele:
- la art. I pct. 3, dispoziţiile art. 24 alin. (2) sunt corespondente prevederilor art. 172 alin. (7) din Regulamentul Senatului şi prevederilor art. 219 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd aprobarea raportului Comisiei prin vot secret;
- la art. I pct. 4, dispoziţiile art. 24 alin. (4) sunt corespondente prevederilor art. 173 din Regulamentul Senatului şi prevederilor art. 219 alin. (6) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd adoptarea hotărârii Camerei prin vot secret;
- la art. I pct. 12, dispoziţiile art. 51 alin. (5) sunt corespondente prevederilor art. 200 alin. (2) din Regulamentul Senatului şi prevederilor art. 243 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd că raportul comisiei se adoptă în şedinţă secretă;
- la art. I pct. 13, dispoziţiile art. 52 alin. (2) sunt corespondente prevederilor art. 200 alin. (6) din Regulamentul Senatului, potrivit cărora contestaţia se soluţionează de către plenul Senatului, în şedinţă secretă.
Prin urmare, normele propuse la art. I pct. 3, 4, 12 şi 13 trebuie eliminate, neputând fi adoptate în forma propusă, întrucât depăşesc domeniul propriu de reglementare al legii, prin instituirea unor reguli diferite faţă de cele prevăzute de dispoziţiile regulamentelor parlamentare.
În plus, trebuie subliniat că, în ceea ce priveşte procedura privind ridicarea imunităţii parlamentare, în Decizia Curţii Constituţionale nr. 319/2013 s-a reţinut "existenţa unor paralelisme legislative, în sensul că norme cu caracter procedural privind cazurile de reţinere, arestare sau percheziţie a deputaţilor şi senatorilor sunt stabilite atât la nivelul legii organice (Legea nr. 96/2006), cât şi la nivelul regulamentelor parlamentare. Or, sub acest aspect, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte în art. 14 alin. (1) că «Reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ».
În acelaşi sens, Curtea Constituţională a statuat că se impune ca regulile de procedură să fie stabilite prin regulamentele celor două Camere, iar nu prin lege (a se vedea Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013). De asemenea, sistematizarea reglementărilor referitoare la activitatea parlamentară şi cuprinderea lor într-un volum, în sensul aceleiaşi decizii a Curţii Constituţionale, ar veni în sprijinul eliminării unor astfel de paralelisme, facilitând activitatea parlamentară".
Astfel, în aceeaşi decizie, Curtea a precizat următoarele: "cu referire la instituţia imunităţii parlamentare, respectiv a ridicării imunităţii, este recomandabil ca, pe baza celor mai bune practici în materie în statele membre ale Uniunii Europene, să se procedeze la elaborarea unei proceduri clare în cadrul Regulamentelor parlamentare. Aceste proceduri trebuie, pe de o parte, să asigure realizarea rolului constituţional al imunităţii parlamentare ca mijloc de protecţie «împotriva unor măsuri abuzive, determinate uneori de motive politice» (astfel cum Curtea Constituţională s-a exprimat, de exemplu, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008), iar, pe de altă parte, să nu încalce rolul şi competenţele altor instituţii şi autorităţi publice".
4.Observaţiile de la pct. 3 din aviz sunt valabile, mutatis mutandis, şi în ceea ce priveşte intervenţiile legislative propuse la art. III din proiect asupra Legii nr. 115/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Din acest punct de vedere, semnalăm următoarele:
- la art. III pct. 1, norma propusă pentru art. 13 alin. (1) este corespondentă dispoziţiilor art. 157 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd termene diferite pentru întocmirea raportului comisiei, respectiv 5 zile pentru prima evaluare şi maximum 14 zile pentru întocmirea raportului. Precizăm că art. 149 din Regulamentul Senatului face trimitere, în ceea ce priveşte procedura, la dispoziţiile Legii nr. 115/1999";
- la art. III pct. 2, norma propusă pentru art. 13 alin. (2) este corespondentă dispoziţiilor art. 157 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd un termen diferit de dezbatere a raportului, respectiv de cel mult 5 zile de la depunerea lui la Biroul permanent;
- la art. III pct. 3, norma propusă pentru art. 14 alin. (2) este corespondentă dispoziţiilor art. 157 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd competenţa Camerei de a stabili un nou termen, fără a prevedea o limită a acestuia, ca în proiect;
- la art. III pct. 4, norma propusă pentru art. 15 este corespondentă dispoziţiilor art. 157 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, care prevăd adoptarea hotărârii prin vot secret.
Prin urmare, art. III trebuie eliminat, normele propuse neputând fi adoptate în forma propusă, întrucât depăşesc domeniul propriu de reglementare al legii, prin instituirea unor reguli diferite faţă de cele prevăzute de dispoziţiile regulamentelor parlamentare.
5.La art. I pct. 5, referitor la norma prevăzută pentru art. 28 alin. (21), este de analizat dacă nu ar trebui să se aibă în vedere publicarea pe pagina de internet doar a solicitărilor motivate de la lucrările Camerei, adresate în condiţiile alin. (1), şi nu a tuturor solicitărilor, aşa cum rezultă din textul propus.
6.La art. I pct. 6, având în vedere că norma propusă pentru art. 28 alin. (31) se referă la solicitarea adresată potrivit alin. (3), este necesar ca expresia "solicitarea absentării" să fie înlocuită cu sintagma "solicitarea motivării absenţelor".
7.La art. I pct. 8, referitor la norma propusă pentru art. 38 alin. (4), sugerăm să se analizeze dacă textul nu ar trebui să prevadă, în continuare, condiţia respectării legislaţiei statului respectiv în cazul organizării birourilor parlamentare în străinătate, condiţie existentă în formularea actuală.
8.La art. I pct. 9, semnalăm că norma propusă pentru art. 38 alin. (91) instituie o reglementare diferită de cea cuprinsă în alin. (9) al art. 38. Astfel, potrivit alin. (91), angajarea personalului birourilor parlamentare se poate face prin încheierea unui contract de muncă pe perioadă determinată, în vreme ce, potrivit alin. (9), rămas nemodificat, angajarea se face prin încheierea unui contract de muncă sau a unei convenţii civile, ambele pe durată determinată.
În plus, alin. (12), rămas nemodificat, se referă, şi el, la angajaţii cu contract de muncă sau convenţie civilă ai unui birou parlamentar.
Precizăm că, pentru corelarea normelor, sunt necesare abrogarea alin. (9) şi modificarea corespunzătoare a alin. (12).
Pentru acest motiv, după pct. 8 trebuie introdus un nou punct, pct. 9, cu următorul cuprins:
"9. Alineatul (9) al articolului 38 se abrogă."
Pe cale de consecinţă, actualul pct. 9 va deveni pct. 10. În plus, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, partea dispozitivă a actualului pct. 9 trebuie reformulată, astfel:
"10. După alineatul (9) al articolului 38 se introduc două noi alineate, alin. (91) şi (92), cu următorul cuprins:"
Totodată, după noul pot. 10 trebuie introdus un nou punct, pct. 11, cu următoarea parte dispozitivă:
"11. Alineatul (12) al articolului 38 se modifică şi va avea următorul cuprins:"
În continuare, se va reda noul text, urmând ca punctele subsecvente ale art. I să fie renumerotate.
9.La partea dispozitivă a actualului pct. 10 al art. I, expresia "Alineatul 2" trebuie redată sub forma "Alineatul (2)".
10.La actualul pct. 11 al art. I, partea dispozitivă trebuie reformulată astfel:
"După articolul 45 se introduce un nou articol, art. 451, cu următorul cuprins:"
Semnalăm că ultima teză a textului propus pentru art. 451 nu este suficient de clară, întrucât nu rezultă cine anume şi care este actul prin care se resping cheltuielile efectuate. Precizăm că, în situaţii de acest tip, termenul corect pentru calificarea cheltuielilor este "nejustificate", nu "neeligibile".
În plus, norma propusă pentru art. 451 nu are finalitate dacă nu este completată cu prevederi privind recuperarea sumelor cheltuite nejustificat.
Faţă de cele de mai sus, sunt necesare reanalizarea şi reformularea corespunzătoare a textului.
-****-

Preşedinte,

dr. Dragoş Iliescu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 758 din data de 12 octombrie 2015