Document embed

DECIZIE nr. 377 din 7 iunie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Simina Popescu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de George Băeşu în Dosarul nr. 2.312/2/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care formează obiectul Dosarului nr. 1.487D/2015 al Curţii Constituţionale.

2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că, la dosar, partea Lucian Ioan Herescu a transmis note scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 şi invocă direct în faţa Curţii Constituţionale excepţia având ca obiect prevederile art. 31 alin. (1), (2) şi (3) şi art. 41 alin. (4) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, coroborate cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 164/2014 şi art. 10 alin. (5), art. 31 alin. (3) şi (5) şi art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, precum şi cap. III din Hotărârea Guvernului nr. 401/2013 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România. De asemenea, la dosar, partea Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor a transmis note scrise prin care susţine admiterea criticilor de neconstituţionalitate formulate în privinţa art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004.

4. Preşedintele dispune a se face apelul şi în dosarele nr. 1.563D/2015, nr. 1.616D/2015, nr. 1.629D/2015, nr. 1.639D/2015, nr. 1.732D/2015 şi nr. 1.901D/2015, având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a aceloraşi prevederi de lege, excepţie ridicată de George Băeşu în Dosarul nr. 10.474/3/2015 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 2.509/2/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 843/54/2015 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarele nr. 1.603/2/CAF/2015, nr. 2.807/2/2015 şi nr. 4.944/2/2015 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

5. La apelul nominal răspunde, pentru partea Honorina Cristea, avocatul Lucia Cherecheş din cadrul Baroului Bucureşti, cu împuternicire avocaţială depusă la Dosarul nr. 1.616D/2015. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

6. Magistratul-asistent referă asupra cauzelor şi arată că, la dosare, partea Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor a transmis note scrise prin care susţine admiterea criticilor de neconstituţionalitate.

7. Având în vedere obiectul identic al excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuţie conexarea dosarelor. Avocatul părţii prezente şi reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu măsura conexării cauzelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, dispune conexarea dosarelor nr. 1.563D/2015, nr. 1.616D/2015, nr. 1.629D/2015, nr. 1.639D/2015, nr. 1.732D/2015 şi nr. 1.901D/2015 la Dosarul nr. 1.487D/2015, care a fost primul înregistrat.

8. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul avocatului părţii, care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate. Susţine că executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, iar dispoziţiile legale criticate referitoare la sancţionarea conducătorului autorităţii publice debitoare în cazul întârzierii îndeplinirii obligaţiilor stabilite prin hotărârea judecătorească conferă eficacitate mecanismului executării. Invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011 şi precizează că o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţa judecătorească conducătorului autorităţii publice, în scopul asigurării executării unei hotărâri judecătoreşti, nu este de natură a afecta demnitatea umană a conducătorului autorităţii publice respective.

9. Reprezentantul Ministerului Public invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 898 din 17 decembrie 2015 şi pune concluzii de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate privind norma cuprinsă în art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care consacră caracterul "definitiv" al încheierii, şi, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 25 din acelaşi act normativ.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

10. Prin Încheierea din 30 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 2.312/2/2015, prin încheierea din 16 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 2.509/2/2015, prin încheierea din 17 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 1.603/2/CAF/2015, prin încheierea din 22 octombrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 2.807/2/2015 şi prin încheierea din 5 noiembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 4.944/2/2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de George Băeşu, în calitate de preşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în cauze având ca obiect obligarea la plata amenzii pentru neexecutarea unor hotărâri judecătoreşti.

11. Prin Încheierea din 6 octombrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 10.474/3/2015, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de George Băeşu într-o cauză având ca obiect "sancţiune pentru neexecutare hotărâre".

12. Prin Încheierea din 19 octombrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 843/54/2015, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de George Băeşu într-o cauză având ca obiect obligarea la plata amenzii pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti.

13. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că modificările aduse art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe sunt neconstituţionale, deoarece înlătură un grad de jurisdicţie la soluţionarea cererii de aplicare a amenzii prevăzute la art. 24, respectiv înlătură calea de atac a recursului împotriva hotărârii prin care s-a soluţionat cererea de amendare, consacră aplicarea unui tratament diferenţiat între persoana conducătorului unei instituţii, atunci când este afectat patrimoniul propriu prin aplicarea amenzii, şi instituţia publică (statul român) asupra căreia cade sarcina plăţii penalităţilor şi stabilesc obligativitatea punerii în executare a unor hotărâri judecătoreşti în termen de 30 de zile, în condiţiile în care, în anumite domenii (materia retrocedărilor), legislaţia prevede alte termene de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti.

14. Astfel, prin înlăturarea unui grad de jurisdicţie la soluţionarea cererii de aplicare a amenzii sunt încălcate prevederile constituţionale ale art. 16, 21, 44 şi 53. Arată, în acest sens, că este chemat în judecată, în nume personal, în aproximativ 150 de litigii, ce se judecă de curţi de apel din ţară, situaţie generată de numeroasele procese finalizate înainte de a ocupa funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi, respectiv, al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor. Or, este practic imposibil pentru o persoană fizică să fie prezentă fizic în acelaşi timp în toate aceste litigii. Anterior modificării, art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevedea calea de atac a recursului împotriva hotărârii prin care se soluţiona o cerere de aplicare a amenzii, recurs care se soluţiona de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel că exista posibilitatea părţii să se prezinte în faţa instanţei pentru a-şi apăra drepturile. Chiar dacă scopul avut în vedere de legiuitor prin eliminarea căii de atac a recursului ar fi asigurarea celerităţii procesului civil, modificarea legislativă operată în acest sens reprezintă o ingerinţă vădit disproporţionată în exercitarea unor drepturi fundamentale, ce încalcă prevederile art. 53 alin. (2) din Constituţie şi pe cele ale art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

15. Prin aplicarea unui tratament diferenţiat între persoana conducătorului unei instituţii, atunci când îi este aplicată amenda prevăzută la art. 24 din Legea nr. 554/2004, şi instituţia publică (statul român), asupra căreia cade sarcina plăţii penalităţilor potrivit aceleiaşi norme juridice, este încălcat art. 16 din Constituţie privind egalitatea în drepturi. Astfel, penalităţile urmează a se acorda reclamantului "în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă", text care prevede expres posibilitatea înlăturării ori reducerii penalităţii, pe calea contestaţiei la executare, chiar după ce instanţa de executare s-a pronunţat definitiv cu privire la suma datorată cu titlu de penalitate. Din interpretarea sistematică a celor două texte legale aplicabile în cauză rezultă că, în condiţiile art. 905 alin. (5) din Codul de procedură civilă, statul român are posibilitatea să invoce buna-credinţă şi să ceară înlăturarea sau diminuarea unor penalităţi stabilite definitiv de instanţa de executare în favoarea reclamanţilor, dar conducătorul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în condiţiile art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, nu are dreptul la un tratament egal cu privire la amenzile stabilite în sarcina sa şi care se fac venit la bugetul de stat. Astfel, dacă dovedeşte lipsa culpei, statul poate obţine diminuarea sau chiar înlăturarea sumei pe care trebuie să o plătească unui reclamant, dar conducătorul unei instituţii nici măcar nu poate solicita, pentru aceleaşi considerente, reducerea cuantumului amenzii pe care o datorează statului. Aceasta demonstrează, în opinia autorului excepţiei, discriminarea evidentă pe care legiuitorul o face între o persoană fizică, în calitate de conducător al unei instituţii, şi instituţia publică, ca reprezentant al statului român, aplicând astfel un tratament diferit şi nejustificat privind drepturile şi interesele fundamentale, faţă de persoane aflate în situaţii similare.

16. Autorul excepţiei mai susţine că dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reglementează un termen de 30 de zile pentru executarea hotărârii definitive, nu pot fi respectate în materia retrocedărilor, unde legiuitorul a stabilit alte termene ce trebuie respectate în procedura de soluţionare a unui dosar de despăgubire. Astfel, procedura de soluţionare a dosarelor de despăgubire, reglementată prin Legea nr. 165/2013, presupune exercitarea controlului de legalitate asupra actului emis de entitatea învestită de lege cu soluţionarea notificărilor, prin verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, evaluarea imobilelor conform grilei notariale şi emiterea deciziei de compensare în puncte. În privinţa hotărârilor judecătoreşti prin care instituţia a fost obligată la soluţionarea unui dosar administrativ, tot legiuitorul, prin art. 41, a stabilit că punerea în executare a acestora se realizează prin parcurgerea procedurii prevăzute în art. 21 din aceeaşi lege. În concret, obligată fiind prin hotărâre judecătorească, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor trebuie să verifice existenţa şi întinderea dreptului la despăgubire, iar de cele mai multe ori este necesară completarea dosarului cu documentele doveditoare. Faţă de termenele prevăzute de lege în acest sens rezultă că procedura de soluţionare a unui dosar de despăgubire se poate întinde pe o perioadă de cel puţin 180 de zile, timp în care Comisia nu ar avea posibilitatea să soluţioneze cererea, fără a-l vătăma în mod direct pe titularul acesteia. Este "imposibilă soluţionarea unui dosar de despăgubire în termenul de 30 de zile, astfel cum prevede art. 24 din Legea contenciosului administrativ, iar respectarea acestui termen ar avea ca efect încălcarea dreptului persoanelor la restituire, fiind în mod evident un abuz din partea conducerii instituţiei".

17. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarele nr. 1.487D/2015 şi nr. 1.616d/2015, consideră că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată. Instanţa judecătorească apreciază că înlăturarea unui grad de jurisdicţie în soluţionarea cererii de aplicare a amenzii prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu încalcă dispoziţiile constituţionale invocate, iar modificările aduse art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 au avut în vedere respectarea principiului celerităţii soluţionării cauzelor pentru finalizarea procesului de restituire.

18. În Dosarul nr. 1.639D/2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază excepţia de neconstituţionalitate ca fiind fondată, în parte, prin prisma dispoziţiilor art. 21 alin. (3) din Constituţie, modul de reglementare a acordării penalităţilor fiind unul imprecis şi impunând judecătorului necesitatea unor multiple adaptări ale normelor din materia procedurii civile la procedura de contencios administrativ şi fiscal. Astfel, textul de lege criticat nu conţine doar o reglementare privitoare la cuantumul şi evaluarea penalităţilor, ci stabileşte şi posibilitatea de a se reveni asupra acestora, fie în sensul reducerii, fie al înlăturării lor, prin intermediul unei contestaţii la executare, remediu procesual ce nu este propriu materiei contenciosului administrativ. Or, legea, inclusiv cea procedurală, trebuie să se caracterizeze prin accesibilitate şi previzibilitate în aplicarea sa, tocmai pentru a nu genera posibilitatea unor interpretări divergente, cu consecinţe asupra modului de desfăşurare a acestor procese, afectându-se astfel principiul echităţii procedurii, universal recunoscut de legiuitorul constituant, indiferent de materie şi specializare.

19. În dosarele nr. 1.732D/2015 şi nr. 1.901D/2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate a art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată, nereglementarea unei căi de atac împotriva încheierii prin care se aplică sancţiunea amenzii conducătorului autorităţii publice nefiind de natură a îngrădi accesul liber la justiţie. În plus, instituirea regulilor de desfăşurare a procesului, deci şi reglementarea căilor de atac, constituie atributul exclusiv al legiuitorului, în acest sens fiind interpretat art. 129 din Constituţie de către Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa constantă. De asemenea, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că lipsa unei căi de atac în ceea ce priveşte anumite cauze nu încalcă prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie. În egală măsură, instanţa judecătorească apreciază că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nici nu afectează dreptul de proprietate al conducătorului unei autorităţi publice, nici nu restrânge exerciţiul unor drepturi sau libertăţi ale acestuia. Referitor la critica de neconstituţionalitate formulată asupra termenului de 30 de zile stabilit de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru executarea unei hotărâri judecătoreşti, instanţa o apreciază ca fiind neîntemeiată, întrucât Legea nr. 554/2004 reglementează un termen special de 30 de zile pentru executarea unei hotărâri judecătoreşti, pronunţate de o instanţă de contencios administrativ, astfel încât acesta se aplică prioritar oricărui alt termen general sau special, prevăzut în alte acte normative, inclusiv celui prevăzut de Legea nr. 165/2013 pentru soluţionarea dosarelor de despăgubire. Aspectele invocate referitoare la eventualele completări ale dosarelor de despăgubiri ce pot fi solicitate în vederea punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti, ce pot atrage întârzieri şi de 180 de zile din cauza atitudinii persoanei solicitante, reprezintă elemente de fapt ce urmează a fi analizate de la caz la caz de instanţele de contencios administrativ învestite cu eventuale cereri de aplicare a sancţiunii amenzii, întemeiate pe dispoziţiile art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 iar nu indicii de neconstituţionalitate a art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reglementează termenul de 30 de zile pentru punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti. Pe de altă parte, instanţa apreciază că este întemeiată critica de neconstituţionalitate ce vizează art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul stabilirii unor proceduri diferite de aplicare a sancţiunii amenzii şi a penalităţilor. Astfel, în vreme ce aplicarea sancţiunii amenzii nu poate fi contestată, în cazul penalităţilor se aplică procedura prevăzută de art. 905 din Codul de procedură civilă, care, la alin. (5), prevede posibilitatea înlăturării ori reducerii penalităţii, pe calea contestaţiei la executare, dacă debitorul execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu şi dovedeşte existenţa unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării. Or, o astfel de posibilitate nu este prevăzută şi în ceea ce priveşte sancţiunea amenzii. În condiţiile în care atât aplicarea sancţiunii amenzii, cât şi stabilirea de penalităţi au acelaşi temei, respectiv neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti, apare ca fiind nejustificat tratamentul diferit în ceea ce priveşte cele două categorii de sancţiuni, în condiţiile în care se face trimitere la prevederile art. 905 din Codul de procedură civilă, implicit şi la alin. (5) al acestui articol, doar în ceea ce priveşte penalităţile, iar nu şi în ceea ce priveşte sancţiunea amenzii aplicată conducătorului instituţiei publice.

20. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal opinează că prevederile art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 nu încalcă dispoziţiile art. 16, 24, 21 şi 44 din Constituţie, precizând că raţiunea pentru care legiuitorul a înlăturat calea de atac a recursului a fost aceea a celerităţii ce se justifică în faza executării silite. Nu este încălcat principiul dublului grad de jurisdicţie, întrucât hotărârea pronunţată este supusă apelului în termen de 5 zile de la comunicare. De asemenea, instanţa judecătorească consideră că dispoziţiile art. 16 din Constituţie nu sunt încălcate, întrucât nu există un tratament diferenţiat aplicabil conducătorului instituţiei publice, respectiv autorităţii publice. Termenele scurte, fixate prin lege, au în vedere respectarea exigenţelor termenului rezonabil în procedura administrativă şi în procedura de executare a obligaţiilor impuse autorităţilor publice prin hotărârea judecătorească.

21. Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază că art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin reglementarea soluţionării sesizării având ca obiect aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârilor într-un singur ciclu procesual, prin încheiere definitivă, nu afectează dreptul de liber acces la justiţie, consacrat prin art. 21 din Constituţie. Principiul dublului grad de jurisdicţie, privit ca una dintre garanţiile dreptului de acces la justiţie nu funcţionează cu aceeaşi intensitate în procedura specială a amendării, procedură specifică fazei de executare a unei hotărâri definitive a instanţei de contencios administrativ. Cu alte cuvinte, părţile se află în stadiul în care se invocă neexecutarea culpabilă a unui titlu executoriu ce emană de la instanţa de contencios administrativ, pronunţat în urma unui proces guvernat de regula dublului grad de jurisdicţie, a accesului la justiţie şi, prin urmare, guvernat de dreptul la un proces echitabil. Circumstanţele personale ce privesc numărul mare de litigii în care pârâtul este chemat şi imposibilitatea prezentării, deşi reale, nu pot fi calificate drept viciu de neconstituţionalitate. În consecinţă, nu poate fi vorba nici de o restrângere a unor drepturi şi libertăţi, regula unui dublu grad de jurisdicţie nereprezentând un drept sau o libertate fundamentală, ci o regulă de procedură cu implicaţii asupra dreptului la un proces echitabil, dar a cărei reglementare se înscrie în marja de apreciere a statelor, recunoscută de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în materia drepturilor procesuale. În opinia instanţei judecătoreşti, regimul juridic distinct între acordarea penalităţilor şi a amenzii, astfel cum este reglementat prin art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se justifică prin natura juridică a celor două categorii de daune. Amenda se aplică cu caracter punitiv pentru încălcarea atribuţiilor legale de către cel căruia îi revine sarcina executării hotărârii judecătoreşti, în timp ce penalităţile reprezintă daune ce urmăresc acoperirea prejudiciului încercat de debitor prin refuzul şi întârzierea de a pune în executare titlul executoriu. Ca atare, cele două situaţii juridice nu se pot califica ca fiind identice în scopul de a susţine aplicarea unui regim juridic inegal, inechitabil, contrar art. 16 din Constituţie. De asemenea, instanţa judecătorească apreciază că pârâtul nu demonstrează, prin considerentele şi criticile expuse, că dispoziţiile legale încalcă art. 44 din Constituţie cu privire la dreptul de proprietate privată. Mai reţine că necorelarea unor texte legale cu terţe acte normative excedează controlului de constituţionalitate care se circumscrie exclusiv compatibilităţii unei norme cu Legea fundamentală.

22. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

23. Guvernul, în dosarele nr. 1.487D/2015 şi nr. 1.563D/2015, nr. 1.616D/2015, 1.629D/2015 şi 1.639D/2015, consideră că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată. Precizează că încheierea prin care este stabilită amenda pe zi de întârziere este definitivă, însă suma finală a amenzii se stabileşte prin hotărâre supusă apelului (dacă hotărârea a fost pronunţată de tribunal) sau, după caz, recursului (dacă a fost pronunţată de curtea de apel). De asemenea, textele legale criticate prevăd expres că atât încheierea, cât şi hotărârile menţionate sunt date cu citarea părţilor, fiind astfel respectate dreptul la apărare şi principiul contradictorialităţii. Aceste norme sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale ale art. 129, precum şi cu cele ale art. 126 alin. (2) care conferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată. De altfel, această opţiune a legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ. În privinţa normelor legale vizând aplicarea amenzii conducătorului autorităţii publice sau persoanei obligate, invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011 şi Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009. De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a mai reţinut, cu referire la aplicarea amenzii prevăzute de art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, că aceasta este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Aceasta intervine în virtutea legii, iar cuantumul amenzii este determinat în mod cert şi neechivoc prin însăşi norma criticată. Susţinerile autorului excepţiei în ceea ce priveşte încălcarea dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Constituţie omit, pe de o parte, natura obligaţiei la care se referă art. 25 din Legea nr. 554/2004, respectiv o obligaţie de "a face", strict personală, care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de către debitor, precum şi împrejurarea că autoritatea publică nu are o voinţă juridică proprie, aceasta formându-se şi manifestându-se exclusiv prin organele sale de conducere, în speţă prin conducătorul autorităţii publice şi prin celelalte organe de conducere ale acesteia. În aceste condiţii apare ca fiind justificată, ca modalitate de a impulsiona executarea hotărârii, reglementarea obligării conducătorului autorităţii publice la plata unei amenzi, atunci când se constată refuzul de a asigura executarea hotărârii. Aşa fiind, pretinsa diferenţă de tratament reclamată urmăreşte instituirea unui remediu eficace pentru asigurarea executării obligaţiilor stabilite de instanţele judecătoreşti în sarcina autorităţilor publice în materia contenciosului administrativ. De altfel, după cum s-a reţinut în mod constant în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, şi dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituţional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit în sarcina autorităţilor publice anumite obligaţii de "a face" trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, potrivit art. 18 alin. (6) din lege, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a acesteia. În ceea ce priveşte criticile referitoare la pretinsa neconcordanţă dintre dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi cele din Legea nr. 165/2013, incidente în materia procedurilor de soluţionare a dosarelor de despăgubire, consideră că acestea sunt inadmisibile, coordonarea legislaţiei în vigoare fiind de competenţa autorităţii legiuitoare.

24. În dosarele nr. 1.732D/2015 şi nr. 1.901D/2015, Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate a art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată şi, în plus, face referire la Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, prin care Curtea Constituţională a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă" este neconstituţională.

25. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 sunt constituţionale. În plus, în dosarele nr. 1.563D/2015, nr. 1.616D/2015, 1.629D/2015 şi nr. 1.639D/2015, Avocatul Poporului precizează că, prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă" este neconstituţională. Astfel, instanţa de contencios constituţional a statuat că lipsa unei căi de atac împotriva încheierii pronunţate de instanţa de executare prin care se aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, încalcă prevederile constituţionale ale art. 21 referitoare la accesul liber la justiţie, reglementând o restrângere a exerciţiului acestui drept, care nu respectă condiţia de proporţionalitate, prevăzută de art. 53 alin. (2) din Constituţie.

26. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului, în Dosarul nr. 1.901D/2015, nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiilor de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi ale Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosare, susţinerile avocatului părţii Honorina Cristea, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

27. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

28. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 24: Obligaţia executării şi art. 25: Instanţa de executare din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul cuprins:

- Art. 24: "(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

(5) În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.";

- Art. 25: "(1) Instanţa de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc.

(2) Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

(3) Hotărârea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunţată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în acelaşi termen.

(4) Prevederile alin. (l)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative."

29. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. I alin. (5) referitor la principiul securităţii raporturilor juridice, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 21 - Accesul liber la justiţie, art. 44 - Dreptul de proprietate privată, art. 53 alin. (2) privind condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Se invocă totodată prevederile art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un recurs efectiv.

30. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 au mai format obiect al controlului de constituţionalitate, iar prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, instanţa de contencios constituţional a constatat că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă" este neconstituţională. Cu acel prilej Curtea a statuat că, prin consacrarea caracterului definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorităţii publice pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti şi eliminarea în acest mod a controlului judiciar al soluţiilor pronunţate în această materie, se aduce atingere accesului liber la justiţie în substanţa sa, încălcându-se astfel prevederile art. 21 din Constituţie.

31. În aceste condiţii, Curtea constată că în prezentele cauze sunt incidente prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora "Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale". Având în vedere că data sesizării Curţii, prin încheierile de sesizare, este anterioară Deciziei nr. 898 din 17 decembrie 2015, mai sus citată, excepţia de neconstituţionalitate a normei cuprinse în art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care consacră caracterul "definitiv" al încheierii urmează a fi respinsă ca devenită inadmisibilă.

32. În acelaşi timp, prin decizia menţionată, Curtea Constituţională a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte prevederi ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a prevederilor art. 25 din acelaşi act normativ, reţinând, în esenţă, că procedura contenciosului administrativ dă expresie dispoziţiilor art. 52 din Legea fundamentală, fiind derogatorie de la regulile procedural civile şi având un caracter special. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit obligaţii în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a acesteia.

33. Curtea a mai constatat că textele de lege ce formează obiect al excepţiei nu aduc atingere nici principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, nici dreptului la apărare, garantate la nivel constituţional. În acest sens, Curtea a reţinut că autorităţile publice pot fi întotdeauna reprezentate în procesele în care sunt parte fie de către un consilier juridic, care are obligaţia de serviciu de a depune toate diligenţele posibile pentru apărarea intereselor instituţiei, fie de un avocat angajat în baza unui contract de asistenţă juridică şi reprezentare, fie chiar de un salariat al acestora, anume desemnat în baza unei procuri speciale de reprezentare în justiţie. Aşadar, prin intermediul unui astfel de reprezentant, autoritatea publică are posibilitatea de a-şi exercita toate prerogativele dreptului la apărare. Cât priveşte conducătorul autorităţii, nimic nu îl împiedică pe acesta să facă demersurile necesare pentru a afla soluţia pronunţată de instanţă în recurs, astfel încât autoritatea publică să poată duce la îndeplinire dispozitivul hotărârii, în respectul principiilor statului de drept, cărora li se subsumează şi conformarea la imperativele cuprinse în hotărârile judecătoreşti. Ca urmare, Curtea nu a reţinut nici susţinerea potrivit căreia conducătorului autorităţii publice i se nesocoteşte dreptul la apărare, întrucât nu a avut calitate procesuală în litigiul dedus judecăţii, interesele acestuia putând fi apărate de acelaşi reprezentant, consilier juridic sau avocat.

34. De asemenea, Curtea a statuat că amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea în acest sens Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, sau Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012). Această soluţie legislativă dă expresie garanţiilor dreptului la un proces echitabil, astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat, în mod constant, că "administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi" (a se vedea Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, şi Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24).

35. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, cele statuate de instanţa de contencios constituţional în decizia menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză.

36. Totodată, în considerarea soluţiei de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă", Curtea subliniază, în conformitate cu cele statuate cu valoare de principiu în jurisprudenţa sa anterioară, că decizia de constatare a neconstituţionalităţii mai sus menţionată reprezintă temei al revizuirii conform art. 322 pct. 10 din Codul de procedură civilă din 1865 sau art. 509 pct. 11 din Codul de procedură civilă, după caz, în cauza în care a fost invocată prezenta excepţie (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 122 din 6 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 27 mai 2014).

37. În final, referitor la invocarea direct prin notele scrise ale părţii Lucian Ioan Herescu a neconstituţionalităţii unor dispoziţii din Legea nr. 164/2014, Legea nr. 165/2013 şi a Hotărârii Guvernului nr. 401/2013, Curtea constată că nu este legal sesizată, deoarece, potrivit încheierii din 30 septembrie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, această excepţie de neconstituţionalitate nu a făcut obiectul sesizării instanţei de contencios constituţional în Dosarul nr. 1.487D/2015. Or, potrivit art. 146 lit. d) din Legea fundamentală, Curtea hotărăşte numai "asupra excepţiilor privind legile şi ordonanţele ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial". Totodată, conform art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, "Sesizarea Curţii Constituţionale se dispune de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părţilor, opinia instanţei asupra excepţiei, şi va fi însoţită de dovezile depuse de părţi. [...]".

38. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi în ceea ce priveşte soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă" şi cu majoritate de voturi în ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 25 din acelaşi act normativ,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1. Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este "definitivă", excepţie ridicată de George Băeşu în dosarele nr. 2.312/2/2015, nr. 2.509/2/2015, nr. 1.603/2/CAF/2015, nr. 2.807/2/2015 şi nr. 4.944/2/2015 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 10.474/3/2015 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi în Dosarul nr. 843/54/2015 al Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte prevederi ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a art. 25 din acelaşi act normativ, excepţie ridicată de acelaşi autor în aceleaşi dosare ale aceloraşi instanţe judecătoreşti.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 7 iunie 2016. Pentru

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN,

semnează, în temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă,

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 676 din data de 1 septembrie 2016