Document embed

DECIZIE nr. 441 din 29 octombrie 2013 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1-3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Iulia Antoanella Motoc	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Valentina Bărbăţeanu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1-3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, excepţie ridicată de Gheorghe Ciuciu în Dosarul nr. 3.389/109/2011 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 406D/2013 al Curţii Constituţionale.

La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, personal şi asistat de domnul avocat Narcis Sofianu, în calitate de apărător ales, cu delegaţie depusă la dosarul cauzei. Se constată lipsa părţii Inspectoratul de Stat în Construcţii.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul apărătorului autorului excepţiei, care solicită admiterea acesteia, reiterând argumentele expuse în motivarea scrisă aflată la dosar.

Reprezentantul Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 este precizată justificarea regimului derogator de la prevederile de drept comun, respectiv ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Subliniază că aceste două acte normative trebuie interpretate coroborat. Menţionează, de asemenea, că textele de lege criticate nu au caracter retroactiv, astfel cum a statuat şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Decizia nr. 1.546/R-CONT din 8 mai 2013, pronunţată în Dosarul nr. 3.389/109/2011, Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1-3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, excepţie ridicată de Gheorghe Ciuciu într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni pentru anularea unui proces-verbal de control întocmit de inspectori ai Inspectoratului Judeţean în Construcţii Constanţa, acţiune aflată în stadiul procesual al recursului.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia critică textele de lege ce formează obiectul acesteia pentru că introduc o derogare de la prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, care stabilesc că dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile pentru executarea unei construcţii fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei. De asemenea, susţine că derogarea de la prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care se împlinise termenul de prescripţie de 2 ani de la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, constituie o încălcare a principiului neretroactivităţii legii, fiind anulate retroactiv efectele termenelor de prescripţie împlinite anterior intrării în vigoare a actului normativ menţionat. Susţine că această derogare reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, ca urmare a punerii sale în imposibilitatea de a-şi exercita dreptul de a invoca prescripţia constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunilor contravenţionale. Arată că restrângerea dreptului menţionat este cu atât mai gravă în cazurile în care termenul de prescripţie era deja împlinit la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010.

Totodată, în opinia sa, i-a fost restrâns, în mod neconstituţional, şi dreptul de a lua măsurile necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, în condiţiile în care avea autorizaţie de construire pentru o clădire cu mai multe niveluri, dar nu a respectat unele detalii la realizarea acoperişului, motiv pentru care statul poate să îi demoleze întreaga clădire.

Invocă şi încălcarea principiului garantării şi asigurării dreptului efectiv la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, consacrat de art. 126 alin. (6) din Constituţie. Aceasta, deoarece actul de constatare nu se comunică proprietarului construcţiei, astfel încât acesta să aibă posibilitatea de a ataca şi de a obţine suspendarea în instanţă în maximum 72 de ore a unui act pe care instituţiile statului pot să îl comunice numai dacă vor, în 30 de zile. Mai critică şi faptul că proprietarului i se poate comunica somaţia - nu şi actul de constatare - numai prin simpla afişare pe imobil, or, este de notorietate că, în special în zonele de pe litoral, sunt luni întregi în care proprietarii lipsesc de la construcţiile lor, astfel că este posibil ca în 72 de ore clădirea să fie desfiinţată fără ştirea acestora şi pe cheltuiala lor. Conchide afirmând că procedura prevăzută de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 deschide calea pentru multe abuzuri şi erori judiciare.

Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât nu este încălcat principiul neretroactivităţii legii, dreptul petentului de a invoca vreo excepţie sau principiul garantării şi asigurării dreptului de control judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice. Precizează că, prin actul normativ criticat, se sancţionează lipsa de disciplină a persoanelor care încalcă regimul autorizaţiei de construire, iar organele competente ale statului sunt determinate să acţioneze ferm şi rapid pentru a descuraja asemenea practici.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că nu se încalcă dispoziţiile constituţionale la care autorul excepţiei de neconstituţionalitate se raportează, deoarece textele de lege criticate sancţionează lipsa disciplinei în construcţii, în sensul desfiinţării construcţiilor executate fără autorizaţie de construcţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia. Arată că, în opinia sa, în cauză nu se pune problema neconstituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate de către autorul excepţiei, ci este vorba de o problemă strict de aplicare a acestora, în raport cu situaţia de fapt ce urmează a fi reţinută de către instanţa de judecată.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile actului normativ criticat nu au caracter retroactiv şi nu fac precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprind. Arată că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că, în aceste cazuri, legea nouă reglementează modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare. În ce priveşte pretinsa încălcare a principiului garantării şi asigurării dreptului efectiv la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, consideră că procedura instituită prin normele criticate nu aduce atingere accesului liber la justiţie. În acest sens, face referire la prevederile art. 43² alin. (1) din Legea nr. 50/1991, lege ce reprezintă dreptul comun în materia executării construcţiilor, care stabilesc că orice persoană interesată, care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, potrivit legii, pentru a ataca autorizaţia de construire sau actul de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, după caz, emise de autoritatea administraţiei publice locale competentă. În plus, apreciază că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desfiinţarea construcţiilor amplasate în zonele menţionate executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia îşi găseşte raţiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, constând în asigurarea dezvoltării urbane şi rurale durabile şi punerea în valoare a patrimoniului construit şi natural ori a zonelor cu potenţial turistic şi a staţiunilor turistice din România.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile apărătorului autorului excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie art. 1-3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 28 aprilie 2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 4 martie 2011. Textele criticate au următoarea redactare:

- Art. 1: "Prin derogare de la prevederile art. 28, 31 şi 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, toate construcţiile cu destinaţie turistică din zonele cu potenţial turistic, staţiunile turistice, zonele construite protejate, zonele de protecţie a monumentelor istorice, rezervaţiile naturale şi alte asemenea, precum şi construcţiile cu destinaţie turistică şi construcţiile realizate în limita a 200 de metri de la linia de coastă, din staţiunile turistice şi din localităţile aflate pe litoralul Mării Negre, executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aflate pe terenuri proprietate publică ori privată, finalizate sau în curs de execuţie, se desfiinţează.";

- Art. 2: "(1) După constatarea faptului că respectivele construcţii au fost executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia de către reprezentanţii Inspectoratului de Stat în Construcţii, aceştia înştiinţează Direcţia generală lucrări publice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, care somează proprietarii construcţiilor să le desfiinţeze în termen de 48 de ore.

(2) Somaţia se înmânează proprietarului construcţiei sau se afişează la loc vizibil pe imobil.";

- Art. 3: "În cazul în care proprietarul nu dă curs somaţiei în termenul prevăzut la art. 2, desfiinţarea se face în termen de 24 de ore, de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, prin Direcţia generală lucrări publice, cu recuperarea ulterioară a cheltuielilor generate de această operaţiune de la proprietarul construcţiei, în condiţiile legii."

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate încalcă următoarele dispoziţii din Legea fundamentală: art. 15 alin. (2) care consacră principiul neretroactivităţii legii, art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 21 care statuează dreptul de acces liber la justiţie şi art. 126 alin. (6) care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că, prin Decizia nr. 586 din 5 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 21 august 2012, s-a mai pronunţat asupra ordonanţei de urgenţă criticate, prin prisma unor critici similare. Cu acel prilej, a constatat că nu poate reţine critica referitoare la pretinsul caracter retroactiv al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010, motivată pe susţinerea că aceasta ar dispune desfiinţarea construcţiilor care deja erau finalizate la intrarea sa în vigoare şi, astfel, ar fi aplicabile norme juridice intrate ulterior în vigoare unor raporturi juridice născute anterior emiterii acestor norme. Curtea a observat că, în realitate, prevederile ordonanţei de urgenţă criticate sunt aplicabile numai de la momentul intrării sale în vigoare. Faptul că aceasta are în vedere construcţii deja edificate nu constituie un element care să îi confere caracter retroactiv. Construcţiile vizate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 sunt cele executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, aşadar, cu încălcarea unor norme în vigoare la momentul construirii lor. Ordonanţa de urgenţă criticată instituie reguli de procedură care reglementează modalitatea de desfiinţare a acestora, fără să modifice normele ce trebuiau respectate la momentul edificării. Prin urmare, actul normativ criticat nu afectează regimul juridic ce trebuia respectat la momentul edificării construcţiei, desfiinţarea fiind, de fapt, consecinţa nerespectării normelor în vigoare la data edificării acestora.

De asemenea, Curtea a reţinut că instituirea unei proceduri care presupune termene scurte pentru desfiinţarea construcţiilor amplasate în zonele enumerate la art. 1 din ordonanţa de urgenţă, executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, îşi găseşte raţiunea în necesitatea realizării unui imperativ de interes general, care, aşa cum rezultă din expunerea de motive la Legea nr. 3/2011, constă în asigurarea dezvoltării urbane şi rurale durabile şi punerea în valoare a patrimoniului construit şi natural ori a zonelor cu potenţial turistic şi a staţiunilor turistice din România.

Curtea Constituţională a observat, totodată, că, în lumina dispoziţiilor art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, potrivit cărora statele semnatare ale Convenţiei pot "adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general [...]", Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei (paragraful 45), că astfel de legi sunt "necesare şi obişnuite în domeniul proprietăţilor, care, în societăţile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice şi sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce priveşte stabilirea existenţei unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât şi în alegerea unor modalităţi de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate".

Neintervenind elemente noi, îşi menţin valabilitatea argumentele cuprinse în decizia amintită.

În plus faţă de cele reţinute în jurisprudenţa sa, faţă de situaţia din speţă, Curtea Constituţională observă că susţinerile autorului excepţiei referitoare la punerea sa în imposibilitatea de a invoca prescripţia constatării contravenţiei şi a aplicării sancţiunilor contravenţionale nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci una de soluţionare a unui conflict de legi în timp, aşadar de determinare concretă a legii aplicabile în speţă, care ţine de competenţa exclusivă a instanţei de judecată învestită cu soluţionarea litigiului în cadrul căruia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate. Ca atare, instanţa judecătorească este cea în măsură să stabilească dacă situaţia în care se află autorul excepţiei este - sub aspectul prescripţiei - facta praeterita sau facta pendentia.

Curtea reţine, totodată, că derogarea de care autorul excepţiei este nemulţumit constă în faptul că, spre deosebire de procedura instituită prin Legea nr. 50/1991, reglementarea criticată nu permite remedierea graduală a abaterii de la cerinţele autorizaţiei de construcţie, impunând direct măsura desfiinţării construcţiei respective.

Astfel, art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabileşte că, în ipoteza în care se constată că o construcţie a fost realizată fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, pe lângă aplicarea sancţiunii amenzii, se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. De asemenea, art. 32 alin. (1) prevede că, în cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz, fie încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei, fie desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.

În schimb, prin contrast, referindu-se la construcţiile cu destinaţie turistică din anumite zone, art. 1 din ordonanţa de urgenţă criticată prevede categoric că se desfiinţează toate cele executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, finalizate sau în curs de execuţie.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 şi a confirmat constituţionalitatea acestora tocmai din perspectiva faptului că desfiinţarea unei construcţii nelegal executate este dispusă de o instanţă judecătorească, la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări şi administra probe (Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, sau Decizia nr. 639 din 28 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 1 august 2007, Decizia nr. 1.595 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2011).

Or, în situaţia reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010, demolarea se realizează în temeiul actului administrativ şi în lipsa unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în prealabil.

O asemenea situaţie este însă similară celei reglementate prin art. 33 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 care prevede că, prin excepţie de la prevederile art. 32, mai sus menţionate, anumite construcţii executate fără autorizaţie de construire (şi anume, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe domeniul public sau privat al statului, precum şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor) vor putea fi desfiinţate pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului.

Cu privire la acest text de lege, derogatoriu de la regula sesizării instanţelor de judecată, Curtea a statuat că este conform art. 21 şi art. 24 din Constituţie, în pofida susţinerilor autorului excepţiei în sensul că ar interzice accesul la justiţie al proprietarului construcţiei, care nu ar dispune de un cadru procesual în care să îşi apere dreptul invocând apărări pe fond sau de procedură. Sub acest aspect, Curtea a constatat, de exemplu, prin Decizia nr. 56 din 16 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 5 februarie 2007, că sintagma "fără sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului" din cuprinsul art. 33, criticat ca fiind neconstituţional, vizează autoritatea administraţiei publice locale competente, iar nu, aşa cum susţinea autorul excepţiei, pe proprietarul construcţiei, care ar fi astfel lipsit de "un cadru procesual, unde să-şi apere dreptul invocând apărări pe fond sau de procedură".

Astfel, persoana care a edificat construcţia fără autorizaţie sau cu nerespectarea prevederilor acesteia are posibilitatea de a contesta procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei la instanţa judecătorească, măsura desfiinţării putând, de asemenea, să o conteste distinct.

Acelaşi raţionament este aplicabil şi în cazul de faţă. În acest sens, Curtea constată, din lucrările dosarului de faţă, că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată în cadrul procesului iniţiat de autorul excepţiei în vederea soluţionării de către instanţa de contencios administrativ a cererii sale de anulare a procesului-verbal de inspecţie prin care Inspectoratul Judeţean în Construcţii Constanţa "a dispus sancţionarea contravenţională" a acestuia şi sesizarea Direcţiei generale lucrări publice ca urmare a faptului că acesta nu a respectat prevederile autorizaţiei de construire. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată în faţa instanţei care a judecat recursul formulat de Inspectoratul de Stat în Construcţii, după ce prima instanţă pronunţase o sentinţă prin care anulase respectivul proces-verbal.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Gheorghe Ciuciu în Dosarul nr. 3.389/109/2011 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 1-3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2010 privind unele măsuri pentru întărirea disciplinei în construcţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 29 octombrie 2013.

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 48 din data de 21 ianuarie 2014