Document embed

DECIZIE nr. 6 din 16 februarie 2015 referitoare la recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului privind interpretarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, din punctul de vedere al semnăturii agentului constatator necesare legalităţii procesului-verbal de contravenţie, pentru contravenţiile sancţionate de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările ulterioare

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Dosar nr. 14/2014

Iulia Cristina Tarcea	- vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului
Lavinia Curelea	- preşedintele Secţiei I civile
Roxana Popa	- preşedintele delegat al Secţiei a II-a civile
Ionel Barbă	- preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal
Mirela Sorina Popescu	- preşedintele Secţiei penale
Simona Camelia Marcu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Eugenia Marin	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Viorica Iancu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Gabriela Elena Bogasiu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Veronica Năstasie	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Liliana Vişan	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal, judecător-raportor
Iuliana Rîciu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Cezar Hîncu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal, judecător-raportor
Carmen Magdalena Frumuşelu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal, judecător-raportor
Carmen Sîrbu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Viorica Trestianu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Luiza Maria Păun	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Niculae Măniguţiu	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Doina Duican	- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Petronela Cristina Văleanu	- judecător la Secţia I civilă
Rodica Susanu	- judecător la Secţia I civilă
Iulia Manuela Cîrnu	- judecător la Secţia a II-a civilă
Rodica Zaharia	- judecător la Secţia a II-a civilă
Anca Mădălina Alexandrescu	- judecător la Secţia penală
Ilie Iulian Dragomir	- judecător la Secţia penală

Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 14/2014 este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură civilă), şi ale art. 27¹ alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier Ecaterina Mirea.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror-şef adjunct Antonia Eleonora Constantin.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent-şef Bogdan Georgescu.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului privind interpretarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, din punctul de vedere al semnăturii agentului constatator necesare legalităţii procesului-verbal de contravenţie, pentru contravenţiile sancţionate de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, preşedintele completului acordă cuvântul reprezentanţilor Avocatului Poporului şi procurorului general.

Reprezentantul Avocatului Poporului solicită admiterea recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat, şi expune argumentele cuprinse în sesizarea adresată Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale, expunând argumentele cuprinse în punctul de vedere depus la dosar.

Preşedintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

1. Problema de drept care a generat practica neunitară

Prin recursul în interesul legii formulat, în temeiul art. 514 din Codul de procedură civilă, Avocatul Poporului a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemei de drept, care a fost soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, privind interpretarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare¹ (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), şi Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată² (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Legea nr. 455/2001), din punctul de vedere al semnăturii agentului constatator necesare legalităţii procesului-verbal de contravenţie, pentru contravenţiile sancţionate de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, cu modificările şi completările ulterioare³ (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002).

¹Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.

²Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 316 din 30 aprilie 2014.

³Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 468 din 1 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.

2. Examenul jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor menţionate la pct. 1, fiind ataşate hotărâri judecătoreşti definitive, în sensul art. 515 din Codul de procedură civilă.

3. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti

3.1. Într-o orientare jurisprudenţială s-a reţinut că lipsa semnăturii olografe a agentului constatator, în speţă Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de contravenţie încheiat pentru constatarea contravenţiilor reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale, instanţele au avut în vedere argumentele arătate în continuare.

Potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, înscrisul în formă electronică, căruia i s-a încorporat, ataşat sau i s-a asociat logic o semnătură electronică extinsă, bazată pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv şi generată cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnăturii electronice, este asimilat, în ceea ce priveşte condiţiile şi efectele sale, cu înscrisul sub semnătură privată.

Din interpretarea prevederilor art. 4 pct. 1 şi 2 şi art. 5 din Legea nr. 455/2001 rezultă că semnătura electronică poate fi încorporată unui înscris în formă electronică destinat a fi citit prin intermediul unui program, nefiind posibilă încorporarea unei semnături electronice unui alt înscris decât cel electronic.

În aceste condiţii, înscrisul comunicat de agentul constatator, intitulat "proces-verbal de contravenţie", nu constituie un proces-verbal de contravenţie, ci reprezintă dovada faptului că agentul constatator a încheiat un proces-verbal de contravenţie în format electronic. Însă, în această modalitate de a încheia procesul-verbal nu sunt respectate condiţiile de valabilitate ale proceselor-verbale de contravenţie, prevăzute sub sancţiunea nulităţii.

Din întreaga economie a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 rezultă că procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să îmbrace forma scrisă şi să cuprindă menţiunile prevăzute în mod expres de lege, iar procesul-verbal în formă scrisă trebuie să fie întocmit pe suport material, iar nu virtual. Legislaţia în vigoare nu oferă posibilitatea încheierii procesului-verbal de contravenţie în format electronic (sau comunicarea acestuia pe cale electronică), prevederile Legii nr. 455/2001 fiind aplicabile raporturilor juridice de drept privat, iar nu raporturilor juridice de autoritate.

Faptul că Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 a prevăzut posibilitatea constatării contravenţiilor cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reţeaua de drumuri naţionale din România nu înseamnă că şi procesele-verbale de contravenţie prin care se vor constata aceste fapte pot fi emise prin aceste mijloace tehnice, în format electronic. Pe de altă parte, semnătura electronică se face prin criptarea semnăturii sau a fişierului pe baza unor chei publice sau private, care se află pe un dispozitiv memory-stick eToken, şi trebuie ca destinatarul să fie şi el înregistrat cu un asemenea dispozitiv, astfel încât să poată citi semnătura. Or, în cauză, destinatarul este contravenientul căruia i se comunică procesul-verbal în forma clasică, prin intermediul serviciilor poştale, iar nu electronic.

Unele instanţe au reţinut că actul atacat reprezintă o dovadă că intimata, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., a încheiat, în format electronic, un proces-verbal de constatare a contravenţiei pe care nu l-a comunicat contravenientului în modalitatea prevăzută în Legea nr. 455/2001, adică prin intermediul unui program informatic sau al unui alt procedeu similar, ci prin procedura prevăzută în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Or, nici dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 şi nici cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 15/2002 nu prevăd expressis verbis posibilitatea întocmirii de către agentul constatator, în formă electronică, a proceselor-verbale de constatare a contravenţiei, astfel încât devine aplicabil principiul potrivit căruia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

În plus, procesul-verbal de contravenţie, materializând o manifestare de voinţă unilaterală a unei autorităţi publice, reprezintă un act administrativ unilateral emis în vederea executării legii, care dă naştere unor raporturi juridice de constrângere între o autoritate publică, pe de o parte, şi autorul contravenţiei, pe de altă parte, aspecte ce fundamentează concluzia că raporturile juridice care iau naştere în materie contravenţională sunt specifice dreptului public, cu menţiunea că procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să îndeplinească condiţiile de fond şi de formă reglementate de legea specială, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Totodată, trebuie avut în vedere că, în toate cazurile, contravenienţilor le este comunicat un înscris intitulat proces-verbal de contravenţie care nu poartă nicio semnătură olografă, ci conţine menţiunea că a fost generat şi semnat electronic, conform prevederilor Legii nr. 455/2001 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 1.259/2001 privind aprobarea Normelor tehnice şi metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică.

Prin urmare, consideraţiile asupra naturii juridice a procesului-verbal de contravenţie susţin teza inaplicabilităţii prevederilor Legii nr. 455/2001, respectiv a incompatibilităţii acestora cu normele care reglementează raporturile de drept administrativ, astfel încât emiterea înscrisului electronic nu poate fi asimilată cu încheierea unui proces-verbal de contravenţie valid sub aspectul formei pe care acesta trebuie să o îmbrace prin prisma prevederilor legale relevate, câtă vreme legiuitorul nu a înţeles să instituie în mod expres posibilitatea întocmirii acestuia sub forma înscrisului electronic.

3.2. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au apreciat că existenţa semnăturii electronice a agentului constatator, iar nu a celei olografe, nu este de natură să atragă nulitatea procesului-verbal de contravenţie, pentru argumentele prezentate în continuare.

Procesul-verbal de contravenţie nu este lovit de nulitate pentru lipsa semnăturii olografe a agentului constatator, având în vedere că a fost semnat electronic, astfel cum s-a menţionat expres în cuprinsul actului sancţionator, fiind îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 455/2001.

Raportat la prevederile art. 4 pct. 2 şi 3 din Legea nr. 455/2001, care definesc înscrisul în formă electronică şi semnătura electronică, şi în condiţiile în care agentul constatator deţine un certificat calificat eliberat de un furnizor acreditat, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 455/2001, semnătura electronică este prezumată a îndeplini toate condiţiile de validitate.

Totodată, semnătura electronică reprezintă forma digitală a semnăturii olografe, având aceeaşi funcţionalitate şi aplicabilitate ca şi semnătura olografă, servind la identificarea semnatarului şi atestarea, de către agentul constatator învestit cu autoritatea statală, că cele constatate în procesul-verbal corespund stării de fapt şi de drept reţinute, conferind actului de constatare a contravenţiei prezumţia de legalitate şi temeinicie.

Textul art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, potrivit căruia "Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu", nu distinge între semnătura olografă şi semnătura electronică.

Potrivit principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, prin interpretarea legii nu se poate restrânge aplicarea unui text de lege care a fost formulat într-un mod general.

4. Opinia Avocatului Poporului

Avocatului Poporului şi-a exprimat opinia în sensul că semnătura electronică a agentului constatator, în speţă Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., este de natură să atragă nulitatea procesului-verbal de contravenţie încheiat pentru constatarea contravenţiilor la Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, pentru argumentele arătate în continuare.

Din examinarea dispoziţiilor art. 4 pct. 2 şi 3 din Legea nr. 455/2001 rezultă că un înscris în format electronic purtând o semnătură electronică extinsă este asimilat în sistem electronic unui înscris sub semnătură privată, însă acesta este destinat folosirii strict în sistemul electronic.

Prin urmare, semnătura electronică este specifică înscrisurilor generate şi utilizate în sistem electronic, fapt enunţat încă din art. 1 din Legea nr. 455/2001, potrivit căruia "Prezenta lege stabileşte regimul juridic al semnăturii electronice şi al înscrisurilor în forma electronică, precum şi condiţiile furnizării de servicii de certificare a semnăturilor electronice".

În plus, potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, republicată, "Înscrisul în formă electronică, căruia i s-a încorporat, ataşat sau i s-a asociat logic o semnătură electronică extinsă, bazată pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv şi generată cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnăturii electronice, este asimilat, în ceea ce priveşte condiţiile şi efectele sale, cu înscrisul sub semnătură privată".

Or, procesul-verbal de contravenţie are natura juridică a unui act administrativ, deci act de drept public, nefiind un înscris sub semnătură privată.

Mai mult, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 este anterioară Legii nr. 455/2001, astfel că prevederile ordonanţei nu se referă la semnarea electronică a proceselor-verbale contravenţionale de către agenţii constatatori.

Nicio dispoziţie a Legii nr. 455/2001 nu reglementează posibilitatea ataşării semnăturii electronice unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei sau unui alt înscris autentic, iar din ansamblul dispoziţiilor legii se desprinde concluzia că aceasta este aplicabilă numai raporturilor juridice de drept privat.

În aceste condiţii, dispoziţiile Legii nr. 455/2001 nu sunt incidente în materia contravenţiilor sancţionate de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

Cât priveşte contravenţia prevăzută de art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, constând în fapta de a circula fără a deţine rovinieta valabilă, care poate fi constatată şi prin mijloace tehnice omologate, acestora le sunt aplicabile dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, act normativ care, prin dispoziţiile art. 17, obligă la semnarea proceselor-verbale contravenţionale, sub sancţiunea nulităţii absolute.

Or, procesele-verbale contravenţionale emise în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate şi semnate electronic, fiind transmise contravenienţilor, nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hârtie prin intermediul serviciilor poştale, astfel încât nu se poate susţine că aceste înscrisuri purtând semnătura electronică a agentului constatator ar îndeplini condiţiile de legalitate instituite, sub sancţiunea nulităţii absolute, prin dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Faţă de această situaţie, se apreciază că, odată ce informaţiile sunt create şi certificate prin semnătură electronică în mediul electronic, acestea sunt destinate utilizării lor exclusiv în mediul electronic, astfel că este nelegală transpunerea lor pe hârtie pentru a fi transmise către contravenienţi.

5. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat un punct de vedere, în sensul că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi în spiritul legii, şi a solicitat admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a legii.

În argumentarea punctului de vedere exprimat, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie susţine că aplicarea Legii nr. 455/2001 şi a Normelor tehnice şi metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibilă cu procedura reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

În concluzie, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 raportate la dispoziţiile art. 4 pct. 1-4 şi art. 7 din Legea nr. 455/2001, procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi (3) din aceeaşi ordonanţă a Guvernului, transmise persoanelor sancţionate contravenţional, pe suport hârtie, sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

6. Raportul asupra recursului în interesul legii

Prin raportul asupra recursului în interesul legii, întocmit de judecătorii-raportori, sunt propuse soluţia de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziţiile art. 4 pct. 1-4 şi art. 7 din Legea nr. 455/2001, procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi (3) din aceeaşi ordonanţă a Guvernului, transmise persoanelor sancţionate contravenţional, pe suport hârtie, sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

7. Înalta Curte

În raport cu sesizarea formulată de Avocatul Poporului, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în sensul că problema de drept ce formează obiectul judecăţii a fost soluţionată în mod diferit de instanţele judecătoreşti, aşa cum rezultă din hotărârile judecătoreşti definitive anexate sesizării.

În concret, instanţele au fost învestite cu verificarea legalităţii, din perspectiva îndeplinirii condiţiei semnăturii agentului constatator, prevăzută de art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, sub sancţiunea nulităţii absolute, a proceselor-verbale încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, de personalul împuternicit din cadrul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., pentru contravenţia continuă prevăzută de art. 8 din acelaşi act normativ, constând în fapta de a circula fără a deţine rovinietă valabilă.

Art. 9 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 prevede că, "Începând cu data de 1 octombrie 2010, constatarea contravenţiilor se poate face şi cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reţeaua de drumuri naţionale din România, consemnându-se aceasta în procesul-verbal de constatare a contravenţiei".

În situaţia acestor contravenţii, constatate cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reţeaua de drumuri naţionale din România, potrivit art. 9 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, procesul-verbal de constatare se poate încheia şi în lipsa contravenientului, după identificarea acestuia pe baza datelor furnizate de Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia regim permise de conducere şi înmatricularea vehiculelor sau a conducătorului auto, în cazul utilizatorilor străini. Procesul-verbal se întocmeşte şi se comunică contravenientului în termen de 30 de zile de la data constatării contravenţiei, interval în care nu se pot încheia alte procese-verbale de constatare a aceleiaşi contravenţii.

Art. 10 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 conţine o normă de trimitere la Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel încât această reglementare este aplicabilă, ca lege generală, şi în privinţa contravenţiei prevăzute de art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

În practica administrativă a Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., constatarea contravenţiei prevăzute la art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 se efectuează în condiţiile art. 11 din Normele metodologice pentru aplicarea tarifului de utilizare a reţelei de drumuri naţionale din România, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 769/2010, cu ajutorul mijloacelor tehnice, parte a sistemului informatic de emitere, gestiune, monitorizare şi control al rovinietei (SIEGMCR).

Aceste procese-verbale, comunicate persoanelor sancţionate contravenţional, potrivit dispoziţiilor art. 27 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, prin poştă, cu aviz de primire sau prin afişare la domiciliul sau la sediul acestora, nu cuprind semnătura olografă a agentului constatator, ci doar menţiunea că documentele au fost generate şi semnate electronic, în baza prevederilor Legii nr. 455/2001 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 1.259/2001, prin folosirea semnăturii electronice extinse, bazată pe un certificat calificat.

Înalta Curte consideră că au procedat corect instanţele care au admis plângerile contravenţionale şi au reţinut faptul că lipsa semnăturii olografe a agentului constatator, respectiv Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, încheiat în temeiul art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

Cu titlu preliminar, se impun a fi făcute câteva consideraţii teoretice cu privire la natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, precum şi la forma acestuia.

Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, legea-cadru în materie contravenţională, nu precizează, în mod expres, natura juridică a procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, limitându-se, în art. 15 alin. (1), să arate doar că acesta este actul prin care se constată de către agentul constatator săvârşirea unei contravenţii.

Opinia majoritară exprimată în literatura de specialitate este în sensul că acest proces-verbal este un act administrativ⁴. Într-o lucrare mai recentă s-a apreciat că procesul-verbal de contravenţie este un act cu natură juridică mixtă - act administrativ şi act de procedură contravenţională⁵.

⁴Tudor Drăganu - Liberul acces la justiţie, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, pag. 251; Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ediţia IV, Editura ALL Beck, Bucureşti, 2005, pag. 427; Rodica Narcisa Petrescu - Drept administrativ, Editura Hamangiu, 2009, pag. 609.

⁵Mircea Ursuţa - Procedura contravenţională, Tomul 2, Ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2010.

În jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat că natura juridică a procesului-verbal de contravenţie este de "act administrativ de constatare"⁶.

⁶Decizia Curţii Constituţionale nr. 349 din 18 septembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 780 din 6 noiembrie 2003.

Ca atare, procesul-verbal de contravenţie, materializând o manifestare de voinţă cu caracter unilateral a unei autorităţi publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de agenţi constatatori), reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis în temeiul puterii publice, cu scopul de a produce efecte juridice.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie întocmit în formă scrisă, fiind unicul act probator al unei contravenţii⁷, şi trebuie să conţină menţiunile prevăzute în art. 16 şi art. 19 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001. În lipsa formei scrise nu se va putea aplica nicio sancţiune, întrucât nu se va putea proba existenţa faptei contravenţionale.

⁷Dana Apostol Tofan - Regimul juridic actual aplicabil contravenţiilor. Aspecte de drept procesual, în Curierul Judiciar nr. 7/2002, pag. 7.

Conform art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dintre elementele ce trebuie să figureze în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, numai lipsa unora dintre ele atrage nulitatea procesului-verbal, şi anume: numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator. Nulitatea se constată şi din oficiu.

În doctrină s-a arătat că acestea sunt cauze de nulitate absolută care nu pot fi înlăturate în niciun mod⁸.

⁸Antonie Iorgovan - op. cit., pag. 428; Mircea Ursuţa, op. cit., pag. 133.

Dezlegarea problemei de drept sesizate prin recursul în interesul legii presupune mai multe paliere de analiză juridică.

Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea dacă aplicarea Legii nr. 455/2001 este sau nu compatibilă cu procedura de comunicare, în format scris, iar nu electronic, a procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei către persoanele sancţionate pentru fapta prevăzută de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002.

A doua chestiune ce trebuie dezlegată este aceea dacă modalitatea de semnare a procesului-verbal, utilizată de agentul constatator din cadrul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., constituie sau nu o lipsă a semnăturii agentului constatator care atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului, în condiţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Înalta Curte reţine că aplicarea Legii nr. 455/2001 şi a Normelor tehnice şi metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibilă cu procedura contravenţională, reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 - legea specială - care se completează cu Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - dreptul comun în materie contravenţională⁹.

⁹Utilizarea semnăturii electronice extinse în cazul actelor administrative poate avea loc atunci când această posibilitate este conferită prin lege. În acest sens, un exemplu îl constituie art. 43 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 40/2014 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru reglementarea unor măsuri fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 23 iunie 2014, aprobată prin Legea nr. 175/2014.

Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 nu cuprinde dispoziţii cu privire la modalitatea de comunicare a procesului-verbal de contravenţie, situaţie în care devin incidente prevederile art. 26 alin. (3) şi ale art. 27 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 care stipulează că procesul-verbal încheiat de agentul constatator în lipsa contravenientului, împreună cu înştiinţarea de plată, se comunică acestuia prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului.

Ca atare, modalitatea de comunicare anterior prezentată presupune utilizarea formei clasice, pe suport hârtie, a procesului-verbal contravenţional.

Pentru determinarea sferei de aplicare a semnăturii electronice, în formă simplă sau extinsă, şi a regimului său juridic prezintă relevanţă dispoziţiile art. 4 pct. 1-4 şi art. 5-7 din Legea nr. 455/2001.

Potrivit art. 4 pct. 1 din Legea nr. 455/2001, "date în formă electronică sunt reprezentări ale informaţiei într-o formă convenţională adecvată creării, prelucrării, trimiterii, primirii sau stocării acesteia prin mijloace electronice".

Conform art. 4 pct. 2 din Legea nr. 455/2001, "Înscris în formă electronică reprezintă o colecţie de date în formă electronică între care există relaţii logice şi funcţionale şi care redau litere, cifre sau orice alte caractere cu semnificaţie inteligibilă, destinate a fi citite prin intermediul unui program informatic sau al altui procedeu similar".

Doctrina¹⁰ a relevat faptul că elementul de diferenţiere a actului juridic în formă electronică de actul juridic în formă scrisă este modul diferit de acces la manifestarea de voinţă. Aşadar, un act juridic, înţeles atât ca negotium, cât şi ca instrumentum, poate să intre în sfera de aplicare a Legii nr. '455/2001 doar atunci când manifestarea de voinţă a celui de la care actul emană îmbracă forma electronică şi, de asemenea, ajunge la destinatarul transmiterii în aceeaşi formă, prin intermediul unor mijloace de transmitere a datelor în format electronic. Această specificitate distinge înscrisurile electronice de înscrisurile "clasice", pe suport hârtie¹¹. În situaţia în care manifestarea de voinţă a emitentului actului ajunge la destinatarul său pe suport hârtie, înscrisul astfel transmis nu mai este în formă electronică.

¹⁰Dan Cimpoeru - Dreptul internetului, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2013, pag. 107.

¹¹În doctrină se arată că, spre deosebire de înscrisurile tradiţionale, înscrisul electronic se prezintă sub formă binară, neavând o reprezentare strict vizuală, în sensul clasic al termenului, decât în momentul în care destinatarul verifică, cu ajutorul unor metode specifice, conformitatea semnăturii aplicate mesajului, respectiv autenticitatea, integritatea şi confidenţialitatea conţinutului documentului astfel transmis, precum şi identitatea semnatarului. Aşadar, în sfera înscrisurilor sub formă electronică pot intra documente f...) generate şi vizualizate cu ajutorul unor programe informatice de editare, iar transmiterea acestora se poate realiza fie prin intermediul reţelelor închise, fie prin internet, fie prin alte mijloace (de exemplu, remiterea către destinatar a suportului magnetic ce are stocată informaţia respectivă) - Tiberiu Gabriel Savu - Consacrarea legală a semnăturii electronice, Revista de Drept Comercial nr. 7-8/2002, pag. 224-225. Altfel spus, "forma electronică a informaţiei constituie o modalitate convenţională de exprimare a informaţiei, adoptată la transmiterea acesteia prin mijloace electronice" - Constantin Elisei, Adrian Vlad Andonie - Noi implicaţii ale informatizării societăţii asupra dreptului. Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, Dreptul nr. 12/2001, pag. 18.

În temeiul art. 5 din Legea nr. 455/2001, "Înscrisul în formă electronică, căruia i s-a încorporat, ataşat sau i s-a asociat logic o semnătură electronică extinsă, bazată pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv şi generată cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnăturii electronice, este asimilat, în ceea ce priveşte condiţiile şi efectele sale, cu înscrisul sub semnătură privată."

Observăm că legiuitorul a prevăzut expres că actul în format electronic ce poartă o semnătură electronică extinsă este asimilat unui act sub semnătură privată, însă acesta este destinat exclusiv folosirii în sistemul electronic.

Art. 6 din Legea nr. 455/2001 prevede că: "Înscrisul în formă electronică, căruia i s-a încorporat, ataşat sau i s-a asociat logic o semnătură electronică, recunoscut de către cel căruia i se opune, are acelaşi efect ca actul autentic între cei care l-au subscris şi între cei care le reprezintă drepturile."

Ca atare, legiuitorul instituie condiţia recunoaşterii actului în formă electronică de cel căruia i se opune pentru ca acesta să aibă acelaşi efect juridic ca actul autentic.

În baza dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 455/2001, "În cazurile în care, potrivit legii, forma scrisă este cerută ca o condiţie de probă sau de validitate a unui act juridic, un înscris în formă electronică îndeplineşte această cerinţă dacă i s-a încorporat, ataşat sau i s-a asociat logic o semnătură electronică extinsă, bazată pe un certificat calificat şi generată prin intermediul unui dispozitiv securizat de creare a semnăturii".

Semnătura electronică este definită de art. 4 pct. 3 din Legea nr. 455/2001 ca reprezentând "date în formă electronică, care sunt ataşate sau logic asociate cu alte date în formă electronică şi care servesc ca metodă de identificare".

Semnătura electronică extinsă este definită de art. 4 pct. 4 din Legea nr. 455/2001 ca reprezentând "acea semnătură electronică care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii:

a) este legată în mod unic de semnatar;

b) asigură identificarea semnatarului;

c) este creată prin mijloace controlate exclusiv de semnatar;

d) este legată de datele în formă electronică, la care se raportează în aşa fel încât orice modificare ulterioară a acestora este identificabilă."

Din analiza dispoziţiilor legale citate se desprinde concluzia că semnătura electronică nu se poate ataşa decât unui înscris în formă electronică. Ca atare, ea nu poate fi aplicată pe un înscris aflat pe suport hârtie.

Actul stocat pe suport informatic, având semnătura electronică a autorului său, beneficiază de prezumţia de validitate, prevăzută de art. 283 din Codul de procedură civilă, care impune doar condiţia existenţei "unor garanţii suficient de serioase" de credibilitate a documentului şi care funcţionează, atunci când înscrierea este efectuată de un profesionist, doar "în favoarea terţilor", iar nu împotriva lor¹².

¹²Ioan Leş - Noul cod de procedură civilă. Comentariu pe articole, art. 1-1133, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2013, comentariu art. 283 - Prezumţia de validitate a înscrierii, pag. 427.

În aceste condiţii, un act comunicat celeilalte părţi pe suport hârtie, fără semnătura originală a celui de la care emană, nu poate avea decât valoarea unei copii a înscrisului electronic original¹³.

¹³Maria Fodor - înscrisurile în formă electronică - mijloace de probă în procesul civil, în Curierul Judiciar nr. 6/2005, pag. 80.

Concluzionând, se reţine că procesul-verbal întocmit în format electronic, ce are ataşată o semnătură electronică extinsă, care nu a fost comunicat persoanei sancţionate contravenţional în format electronic¹⁴, stocat pe un suport informatic al autorităţii din care face parte agentul constatator, beneficiază doar de prezumţia de validitate prevăzută de art. 283 din Codul de procedură civilă. Însă această prezumţie nu funcţionează împotriva terţilor (în cauzele analizate, persoanele sancţionate contravenţional), ci în favoarea lor. În plus, un asemenea act nu produce efecte juridice, de vreme ce nu a fost comunicat în formele prevăzute de lege, motiv pentru care este lipsit de forţa executorie conferită actelor administrative unilaterale adoptate în regim de putere publică.

¹⁴O atare formă de comunicare este, de altfel, exclusă de art. 27 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel cum s-a arătat în precedent.

Procesele-verbale contravenţionale emise în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate şi semnate electronic, fiind transmise contravenienţilor nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hârtie, prin intermediul serviciilor poştale. Unui astfel de proces-verbal nu i se poate asocia o semnătură electronică extinsă.

Având în vedere forma de emitere şi de comunicare a procesului-verbal, semnătura olografă a agentului constatator este obligatorie.

În caz contrar, actul nu poate beneficia de prezumţia de autenticitate care, de regulă, este specifică actelor administrative emise cu respectarea condiţiilor procedurale de formă.

A doua chestiune necesar a fi dezlegată vizează aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

După cum s-a precizat anterior, textul în discuţie reglementează un caz de nulitate absolută a procesului-verbal, determinat de lipsa unui element procedural esenţial.

Înalta Curte consideră că modalitatea de semnare a procesului-verbal utilizată de agentul constatator din cadrul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A. constituie o lipsă a semnăturii agentului constatator care atrage sancţiunea nulităţii absolute a actului, în condiţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Nu se poate aprecia că, prin imprimarea procesului-verbal pe suport hârtie şi comunicarea persoanei sancţionate contravenţional în această formă, impusă de art. 27 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, având menţiunea că a fost semnat cu semnătura electronică extinsă şi indicarea certificatului calificat emis de furnizorul de servicii de certificare, se poate acoperi nulitatea absolută, întrucât, de principiu, o astfel de nulitate nu poate fi înlăturată, elementul lipsă fiind considerat de lege esenţial.

În acest context nu poate fi reţinut argumentul de interpretare juridică prezentat în cadrul celei de a doua orientări jurisprudenţiale potrivit căruia art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 nu impune ca o condiţie de legalitate semnătura olografă a agentului constatator, astfel încât, conform principiului ubi lex non distinguit, nos distinguere debemus, procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei poate fi semnat şi prin aplicarea semnăturii electronice.

În primul rând, principiul legalităţii impune o interpretare strictă a normei juridice, astfel încât rezultatul interpretării să fie concordant cu voinţa legiuitorului¹⁵.

¹⁵Mihai Adrian Hotca - Drept contravenţional. Partea generală, Editura Editas, Bucureşti, 2003, pag. 36-37.

În al doilea rând, astfel cum s-a demonstrat anterior, prin utilizarea argumentelor de interpretare logică şi sistematică a prevederilor din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 şi a celor cuprinse în Legea nr. 455/2001, voinţa legiuitorului a fost aceea ca procesul-verbal de constatare şi sancţionare contravenţională să fie comunicat persoanei sancţionate pe suport hârtie. În aceste condiţii, există o incompatibilitate logică şi juridică între suportul pe care actul scris este comunicat persoanei sancţionate şi semnătura electronică extinsă, pretins a fi aplicată pe acel act pentru asigurarea autenticităţii sale.

Dacă legiuitorul ar fi dorit să prevadă o atare posibilitate prin care să valideze practica administrativă analizată şi în privinţa proceselor-verbale încheiate, în condiţiile art. 9 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, de personalul împuternicit din cadrul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A., ar fi prevăzut, în cuprinsul acestui act normativ, o soluţie similară modificărilor aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 40/2014 prevederilor art. 43 alin. (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care consideră valabil actul administrativ fiscal emis prin intermediul unui centru de imprimare masivă, chiar dacă nu poartă semnătura persoanelor împuternicite ale organului fiscal, potrivit legii, şi ştampila organului emitent, dacă îndeplinesc celelalte cerinţe legale aplicabile în materie.

Este adevărat că semnătura electronică extinsă ataşată unui înscris în format electronic pentru care forma scrisă este cerută de lege ad validitatem îndeplineşte aceeaşi funcţie întocmai semnăturii olografe pe înscrisul imprimat pe suport hârtie şi, în plus, aduce garanţii suplimentare, de unicitate, identitate, securitate, integritate, neputând fi repudiată de autorul său¹⁶, însă aceste funcţii nu sunt recunoscute decât atunci când înscrisul căruia i se ataşează este transmis şi primit de către destinatarul comunicării tot în format electronic.

¹⁶Camelia Tatiana Ciulei - Probleme juridice legate de introducerea semnăturii electronice şi folosirea ei în tranzacţiile încheiate pe internet, în Revista de Drept Comercial nr. 6/2001, pag. 92.

În caz contrar, atunci când înscrisul este primit de către destinatarul său pe suport hârtie, autenticitatea actului, atunci când forma scrisă este cerută de lege ad validitatem, este asigurată doar prin aplicarea, pe acest act, a semnăturii olografe a agentului instrumentator fin solemnibus forma dat esse rei).

În concluzie, Înalta Curte reţine faptul că procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002, încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi (3) din aceeaşi ordonanţă a Guvernului, transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie, sunt lovite de nulitate absolută pentru lipsa semnăturii olografe a agentului constatator, în raport cu dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Admite recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului şi, în consecinţă, stabileşte că:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, raportate la dispoziţiile art. 4 pct. 1-4 şi art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată, procesele-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, prevăzute de art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare şi a tarifului de trecere pe reţeaua de drumuri naţionale din România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 424/2002, cu modificările şi completările ulterioare, încheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) şi (3) din acest act normativ, transmise persoanelor sancţionate contravenţional pe suport hârtie, sunt lovite de nulitate absolută în lipsa semnăturii olografe a agentului constatator.

Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2015.

-****-

VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

IULIA CRISTINA TARCEA

Magistrat-asistent-şef,

Bogdan Georgescu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 199 din data de 25 martie 2015