DECIZIE nr. 719 din 9 decembrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative

Augustin Zegrean

- preşedinte

Valer Dorneanu

- judecător

Toni Greblă

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ştefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Puskas Valentin Zoltan

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Ioniţa Cochinţu

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Mihai Archip în Dosarul nr. 2.208/117/2014 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 701D/2014.
2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus la dosarul cauzei concluzii scrise prin care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.
4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, menţionând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
5. Prin Încheierea din 13 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 2.208/117/2014, Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Mihai Archip într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri prin care se solicită anularea deciziei privind încetarea raportului de serviciu şi reintegrarea în funcţia publică deţinută anterior.
6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost adoptată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, întrucât la data adoptării acesteia nu exista o situaţie extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată şi, mai mult, afectează regimul unei instituţii fundamentale a statului, domeniu în care nu pot interveni ordonanţele de urgenţă ale Guvernului. Astfel, se arată că nu a existat o situaţie extraordinară care să impună reglementarea reorganizării Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală prin procedura ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, având în vedere importanţa majoră, chiar fundamentală a acestei structuri în cadrul organizării statale, se impunea ca reorganizarea ei să urmeze procedura normală de adoptare a legilor, O procedură care să permită examinarea atentă a tuturor consecinţelor pe care le poate produce o astfel de reglementare.
7. Totodată, arată că drepturile fundamentale afectate sunt dreptul la muncă şi cel la protecţie socială prevăzute de dispoziţiile constituţionale ale art. 41 alin. (1) şi (2). Astfel, arată că măsura de eliberare din funcţie a întregului personal al Gărzii Financiare afectează statutul funcţionarului public, care poate fi reglementat numai prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Menţionând jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se arată că "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice", principiu care îşi găseşte aplicabilitatea mutatis mutandis şi în raport cu funcţionari publici. Or încălcarea acestui principiu are drept rezultat înfrângerea principiului constituţional al statului de drept şi al supremaţiei Constituţiei.
8. De asemenea, arată că reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală prin preluarea personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, dar prin eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare, creează discriminare în ceea ce priveşte tratamentul aplicat funcţionarilor publici din Garda Financiară privind accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice şi încetarea raporturilor de serviciu. Arată că, făcând o comparaţie între atribuţiile Direcţiei generale antifraudă fiscală, înfiinţată în baza art. 3 din ordonanţa criticată, şi atribuţiile comisarilor Gărzii Financiare stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003, aceste atribuţii sunt aproape identice, astfel că atribuţiile specifice funcţiei nu au fost modificate într-o proporţie mai mare de 50%, context în care numai personalul Autorităţii Naţionale a Vămilor a beneficiat de prevederile art. 99 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu şi cel al Gărzii Financiare. Deşi în Nota de fundamentare, publicată pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice în procesul de adoptare a ordonanţei de urgenţă, s-a prevăzut fuziunea prin absorbţie şi preluarea activităţii Gărzii Financiare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost desfiinţată Garda Financiară, iar personalul acesteia a fost eliberat din funcţie, fără să fie preluat, nefiind o justificare raţională pentru neaplicarea aceluiaşi tratament şi funcţionarilor Gărzii Financiare.
9. În ceea ce priveşte afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, autorii excepţiei de neconstituţionalitate invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, prin care s-a considerat ca sunt instituţii fundamentale ale statului cele reglementate în mod detaliat în Constituţia României, precum şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale. În acest context arată că prevederile art. 1 şi 19 alin. (1)-(3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt contrare dispoziţiilor constituţionale ale art. 11 şi art. 115 alin. (6) din Constituţie.
10. De asemenea, arată că, prin Legea nr. 205/2012, Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenţie cu Fondul Monetar Internaţional, iar statul român se obligă să modernizeze şi să restructureze sistemul administrativ, lege care se regăseşte menţionată în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Din cuprinsul acestor scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, şi nicidecum desfiinţarea ei. Din această perspectivă, consideră că prin desfiinţarea Gărzii Financiare sunt încălcate prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin.
11. Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale apreciază că excepţia de neconstituţionalitate invocată ar putea fi întemeiată prin prisma Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 55 din 5 februarie 2014. Astfel, având în vedere considerentele acestei decizii, apreciază că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 vizează îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, instituţie publică din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, iar această autoritate este prevăzută la art. 116-117 din Constituţia României, fiind deci instituţie fundamentală a statului. În acest context, este "afectat" regimul acestei instituţii fundamentale a statului, prin reducerea numărului total de posturi, producând consecinţe negative la nivelul instituţiei publice şi, ca atare, neconstituţionalitatea extrinsecă a actului normativ criticat afectează ordonanţa de urgenţă în ansamblu.
12. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
13. Avocatul Poporului menţionează că prevederile criticate au mai făcut obiectul controlului de constituţionalitate şi arată faptul că îşi menţine punctul de vedere exprimat în dosarele Curţii Constituţionale nr. 351D/2014, nr. 353D/2014 şi nr. 370D/2014, în sensul constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013.
14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.
16. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013.
17. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul de drept, precum şi la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul internaţional, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 alin. (1) şi (2) referitor la muncă şi protecţia socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la categoriile de legi (statutul funcţionarilor publici) şi art. 115 alin. (4) şi (6) privind limitele delegării legislative în materia ordonanţelor de urgenţă.
18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, în raport cu critici şi dispoziţii constituţionale similare, sens în care este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate.
19. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a constatat că ordonanţa de urgenţă vizează restructurarea următoarelor instituţii publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind unele reglementări în domeniul financiar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 624 din 31 august 2003], aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 609/2003, cu modificările şi completările ulterioare, Autoritatea Naţională a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrate, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare], Garda Financiară [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2004, cu modificările şi completările ulterioare] şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene [instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice].
20. Din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a reţinut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătăţirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activităţi ale administraţiei fiscale, precum şi între unităţile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătăţirii planificării şi controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum şi crearea unei noi structuri antifraudă. Aşa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.
21. Referitor la criticile de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, Curtea a constatat că acestea sunt neîntemeiate, deoarece ordonanţa de urgenţă prevede desfiinţarea Gărzii Financiare, instituţie publică de control care se afla în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, însă această instituţie nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116 şi 117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă. În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
22. În ceea ce priveşte neafectarea prin ordonanţă de urgenţă a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie, interdicţie stabilită ca atare de dispoziţiile constituţionale ale art. 115 alin. (6), Curtea a apreciat că incidenţa dispoziţiilor constituţionale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau a căror existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare. În cauza supusă controlului de constituţionalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, respectiv cele privind munca şi protecţia socială a muncii - art. 41 din Legea fundamentală.
23. Referitor la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepţiei deduc neconstituţionalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administraţiei fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea m noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie, încadrarea în structura nou-înfiinţată realizându-se prin concurs sau examen. Or, în ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea a statuat în mod constant, în jurisprudenţa sa, că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament, făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, trebuie să-şi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă. Curtea a apreciat că analiza situaţiei ce face obiectul cauzelor porneşte de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorii excepţiei sunt persoane care deţin calitatea de funcţionari publici, ceea ce ar determina calificarea situaţiei acestora ca fiind identică. S-a constatat însă că diferenţa rezidă în aceea că, în cazul primei categorii, vechile structuri îşi continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc şi autorii excepţiei, vechea structură - Garda Financiară - şi-a încetat activitatea, legea prevăzând desfiinţarea sa. Astfel, analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, prevăzut de art. 16 din Constituţie.
24. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile criticate sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, şi anume la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.
25. Faţă de cele expuse, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, şi nici a celor ale art. 11 alin. (1) şi (2) referitoare la dreptul internaţional.
26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în decizia menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.
27. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi1,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Mihai Archip în Dosarul nr. 2.208/117/2014 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 9 decembrie 2014.
-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioniţa Cochinţu

___
1A se vedea opiniile separate de la Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.
Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 72 din data de 28 ianuarie 2015