DECIZIE nr. 564 din 16 octombrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale ordonanţei de urgenţă a Guvernului în ansamblul său

Augustin Zegrean

- preşedinte

Toni Greblă

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ştefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Andreea Costin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale ordonanţei în ansamblul său, excepţie ridicată de Maria Focşa, Octavia Mocanu, Dorina Bostan, Ionel Căpriţă, George Leonte, Constantin Băltăţescu, Costache Beizadea, Georgeta Călinoiu, Marioara Dafinei, Ionel Boca, Violeta Novac şi Elvira Popârtac în Dosarul nr. 8.389/121/2013 al Tribunalului Galaţi - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 320D/2014.
2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, menţionând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
4. Prin Încheierea din 4 aprilie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 8.389/121/2013, Tribunalul Galaţi - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Maria Focşa, Octavia Mocanu, Dorina Bostan, Ionel Căpriţă, George Leonte, Constantin Băltăţescu, Costache Beizadea, Georgeta Călinoiu, Marioara Dafinei, Ionel Boca, Violeta Novac şi Elvira Popârtac într-o cauză având ca obiect anularea unor decizii privind eliberarea din funcţii publice, obligarea pârâtei - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice din Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - la reîncadrarea reclamanţilor şi la plata unor despăgubiri.
5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin, în esenţă, că dispoziţiile art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, precum şi ordonanţa de urgenţă în ansamblul său sunt neconstituţionale, deoarece Guvernul nu poate legifera în domeniul legilor organice. În speţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 modifică implicit Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. Mai arată că executivul şi-a depăşit competenţele delegate de Parlament prin art. 1.I.4 din Legea nr. 182/2013 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, deoarece a legiferat pe calea unei ordonanţe de urgenţă în domeniul legilor organice. Susţin că motivele din preambulul ordonanţei de urgenţă cu privire la eficientizarea activităţii fiscului şi la efectuarea de economii la cheltuieli sunt false, nefondate şi netemeinice, deoarece în ultimii ani bugetul general consolidat a înregistrat încasări suplimentare faţă de perioadele anterioare, cu efortul implicit al aparatului fiscal. Mai arată că ordinul preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală în temeiul căruia au fost emise deciziile de eliberare din funcţie nu a fost publicat, contrar Hotărârii Guvernului nr. 561/2009 şi Legii nr. 24/2000, ceea ce atrage inexistenţa şi inopozabilitatea acestuia. Prin deciziile contestate le-a fost limitat şi restricţionat dreptul de a se adresa justiţiei, deoarece posturile eliberate au fost declarate vacante în 7 zile de la data emiterii deciziilor, urmând ca în următoarele 7 zile contestatorii să-şi manifeste opţiunea pentru ocuparea unui post vacant, în acest fel nu s-a ţinut cont de termenele de 30 de zile şi 6 luni prevăzute de Legea contenciosului administrativ.
6. Susţin că măsurile de eliberare din funcţie sunt discriminatorii, deoarece nu s-au aplicat tuturor funcţionarilor publici, ci doar unor funcţionari publici. De asemenea, se încalcă şi principiul neretroactivităţii legii civile, prin aceea că locul de muncă fiind câştigat prin concurs în temeiul unor legi organice anterioare exclude posibilitatea eliberării din funcţie fără imputarea unei fapte comise din culpa funcţionarilor publici.
7. În opinia autorilor excepţiei, dispoziţiile legale criticate încalcă tratatele internaţionale cu privire la drepturile şi libertăţile fundamentale. Procesul de reorganizare s-a desfăşurat netransparent şi discriminatoriu, fără informarea şi consultarea prealabilă a funcţionarilor. În continuare arată că măsurile luate încalcă principiile statului de drept şi afectează dreptul la un trai decent recunoscut de art. 47 din Constituţie. Adoptarea ordonanţei de urgenţă s-a făcut şi cu încălcarea art. 44 din Constituţie, deoarece noţiunea de "bun" priveşte inclusiv locul de muncă şi tot ce decurge din acesta.
8. Tribunalul Galaţi - Secţia de contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Arată că măsurile de reducere a funcţionarilor publici aflaţi în funcţie trebuiau făcute prin lege, şi nu prin ordonanţă de urgenţă. Astfel, a fost încălcat art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie.
9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
10. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile legale criticate sunt constituţionale. Invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv deciziile nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, nr. 1.195 din 20 septembrie 2011, nr. 1.229 din 20 septembrie 2011, nr. 1.623 din 20 decembrie 2011 şi nr. 97 din 7 februarie 2012.
11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale, îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013. Din actele dosarului rezultă că autorii excepţiei critică în special dispoziţiile art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, precum şi ordonanţa de urgenţă în ansamblul său. Art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 are următorul cuprins:
- Art. 10: "(1) Începând cu data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzută la art. 13 alin. (1) se înfiinţează în subordinea Agenţiei direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică, şi care sunt conduse, prin derogare de la dispoziţiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de un director general, funcţionar public.
(2) Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice se înfiinţează prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit prevederilor alin. (3).
(3) Oraşele în care au sediul direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, aria de competenţă a acestora, precum şi lista direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează ca direcţii generale regionale ale finanţelor publice se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
(4) Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, înfiinţate potrivit prevederilor alin. (3), preiau activitatea şi competenţele tuturor direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice absorbite din aria de competenţă, precum şi a tuturor structurilor teritoriale subordonate acestora.
(5) Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice preiau prin fuziune prin absorbţie direcţiile regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiile judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale din aria de competenţă stabilită potrivit prevederilor alin. (3).
(6) Modul de organizare şi funcţionare a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, precum şi a structurilor subordonate ale acestora se stabileşte prin ordin al preşedintelui Agenţiei, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, în cazul structurilor coordonate metodologic de structurile de specialitate din aparatul propriu al ministerului.
(7) Direcţiile generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice îşi pierd personalitatea juridică.
(8) Personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi personalul direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie, se preia în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii."
14. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 privind statul român, art. 11 privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 15 privind neretroactivitatea legii civile, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 privind nivelul de trai, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici, art. 76 privind adoptarea legilor şi a hotărârilor, art. 115 privind delegarea legislativă şi ale art. 148 privind principiul aplicării prioritare a actelor obligatorii ale Uniunii Europene.
15. Se invocă dispoziţiile art. 2 privind egalitatea în drepturi, art. 7 privind egalitatea în faţa legii, art. 8 privind accesul la justiţie, art. 17 privind dreptul de proprietate, art. 22 privind securitatea socială şi art. 23 privind dreptul la muncă din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, dispoziţiile art. 1 privind obligaţia de a respecta drepturile omului şi art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi ale protocoalelor nr. 1, 3, 5, 8-12 şi 14 la Convenţie.
16. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că aceasta este neîntemeiată, pentru motivele ce se vor arăta în continuare.
17. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, în raport cu critici şi dispoziţii constituţionale similare, sens în care este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, şi Decizia nr. 457 din 16 septembrie 2014 (nepublicată la data pronunţării prezentei decizii), prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate.
18. Cu acele prilejuri, analizând preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a apreciat că elemente cuprinse în acesta vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu a putut fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.
19. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, precum şi cu dispoziţiile art. 16 şi 41 din Constituţie, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată. În acest sens, reiterând jurisprudenţa sa în materia interdicţiei şi limitelor de reglementare pe calea ordonanţelor de urgenţă cu privire la sensul juridic al noţiunii "a afecta" (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008), la regimul instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014), cât şi cu privire la înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului" (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) raportată la obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de actul normativ criticat nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi se prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
20. O altă interdicţie prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie este aceea ca prin ordonanţa de urgenţă să nu fie afectate "drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie", respectiv, în cauza de faţă egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, dreptul la muncă şi protecţia socială a muncii - art. 41, dreptul de proprietate privată - art. 44 şi nivelul de trai - art. 47 din Legea fundamentală.
21. Referitor la invocarea, în prezenta cauză, a faptului că măsurile de eliberare din funcţie sunt discriminatorii, deoarece nu s-au aplicat tuturor funcţionarilor publici, Curtea constată că această critică nu poate fi reţinută. În ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea constată că, în mod constant, în jurisprudenţa sa a statuat că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament, făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, trebuie să îşi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă. Or, având în vedere situaţia de drept reglementată de normele legale criticate, Curtea reţine că ceea ce invocă autorii excepţiei de neconstituţionalitate reprezintă chestiuni ce privesc o inegalitate de fapt între funcţionarii publici de la nivelul direcţiilor generale ale finanţelor publice, iar soluţionarea acestui aspect excedează controlului de constituţionalitate.
22. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituţionale întrucât se încalcă dreptul fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut că aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, respectiv la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.
23. În ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate întemeiată pe dispoziţiile art. 44 care consacră dreptul de proprietate privată şi art. 47 alin. (1) referitor la nivelul de trai, Curtea a constatat că acestea nu au incidenţă în cauză, vizând drepturi care nu sunt susceptibile a fi încălcate prin actul normativ criticat.
24. De asemenea, Curtea a reţinut că, în cauza dedusă controlului de constituţionalitate, actul normativ adoptat de Guvern reprezintă o ordonanţă de urgenţă al cărei temei constituţional îl constituie prevederile art. 115 alin. (4). Or, pe de o parte, regimul constituţional al celor două tipuri de ordonanţe, simple şi de urgenţă, este complet diferit, iar, pe de altă parte, în cazul ordonanţelor de urgenţă, aprobarea de către Parlament este obligatorie, în virtutea atribuţiei de control asupra actului administrativ cu forţă de lege, exercitată tocmai în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie. Prin urmare, Curtea constată că nu există nicio încălcare a prevederilor constituţionale invocate.
25. În fine, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 11 din Constituţie şi nici a celor ale art. 6 paragraful 1 referitoare la dreptul la muncă din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, precum şi dispoziţiile art. 1 paragraful 1 referitoare la protecţia proprietăţii din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
26. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014 şi nr. 457 din 16 septembrie 2014 (nepublicată la data pronunţării prezentei decizii) îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.
27. În privinţa invocării celorlalte texte de referinţă, Curtea constată că aceste norme nu au incidenţă în prezenta excepţie de neconstituţionalitate, nereferindu-se la conţinutul normativ al textelor criticate.
28. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi1,
1A se vedea opiniile separate de la Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Maria Focşa, Octavia Mocanu, Dorina Bostan, Ionel Căpriţă, George Leonte, Constantin Băltăţescu, Costache Beizadea, Georgeta Călinoiu, Marioara Dafinei, Ionel Boca, Violeta Novac şi Elvira Popârtac în Dosarul nr. 8.389/121/2013 al Tribunalului Galaţi - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale ordonanţei în ansamblul său sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 16 octombrie 2014.
-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Andreea Costin

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 913 din data de 16 decembrie 2014