DECIZIE nr. 25 din 29 iunie 2015 referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la interpretarea articolului 1 din Legea petrolului nr. 238/2004 privind gazele de şist
Dosar nr. 1.228/1/2015
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT

Ionel Barbă

- preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal-preşedintele completului

Gabriela Bogasiu

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Carmen Frumuşelu

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Cezar Hîncu

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Simona Marcu

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Eugenia Marin

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Niculae Măniguţiu

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal - judecător - raportor

Zoiţa Milăşan

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Liliana Vişan

- judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 1.228/1/2015 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.
Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent Aurel Segărceanu.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 26 februarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 3.903/89/2013.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse jurisprudenţa comunicată de curţile de apel şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, care a fost comunicat părţilor la data de 9 iunie 2015. Potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, la dosarul cauzei au depus puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept intimatul-reclamant şi recurenta-intervenientă din cauza în care a fost formulată sesizarea.
Preşedintele completului constată că nu există chestiuni prealabile, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept, constată următoarele:
I. Titularul şi obiectul sesizării
1. Curtea de Apel Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 26 februarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
"Din interpretarea art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 238/2004), rezultă că gazele de şist cad sub incidenţa acestei legi?"
II. Expunerea succintă a procesului
2. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 noiembrie 2013 pe rolul Tribunalului Vaslui, reclamantul prefectul judeţului Vaslui a chemat în judecată pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungeşti, solicitând anularea Hotărârii Consiliului Local al Comunei Pungeşti nr. 42 din 17 octombrie 2013 privind interzicerea explorării şi exploatării gazelor de şist prin metoda fracturării hidraulice şi alte metode pe teritoriul comunei Pungeşti.
3. În motivarea acţiunii s-a arătat că, prin adoptarea acestei hotărâri, consiliul local şi-a depăşit competenţa materială, printre atribuţiile prevăzute de art. 36 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, neregăsindu-se atribuţii referitoare la bogăţiile subsolului care aparţin domeniului public al statului.
4. Reclamantul susţine că, potrivit dispoziţiilor art. 136 alin. (3) din Constituţie coroborate cu cele ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 213/1998), bogăţiile de interes public ale subsolului fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului, şi nu a unităţii administrativ-teritoriale. Statul este singurul subiect de drept care poate avea în proprietate resursele subsolului şi singurul care asigură şi reglementează exploatarea acestora. Unităţile administrativ-teritoriale pot fi titulare ale dreptului de proprietate publică numai asupra unor bunuri în privinţa cărora, prin lege organică, s-a dispus că fac obiectul exclusiv al proprietăţii lor publice. Or, în lipsa unei astfel de legi organice, hotărârea adoptată de Consiliul Local al Comunei Pungeşti este lipsită de temei legal.
5. Pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungeşti a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii, arătând că actul contestat a fost adoptat în interesul gestionării afacerilor locale, în numele şi interesul comunităţii locale, fără depăşirea competenţei materiale. Se susţine că bunurile de interes public naţional, administrate de autorităţile centrale, sunt stabilite prin lege, nefiind cazul în privinţa gazelor de şist, care nu sunt reglementate de Legea nr. 238/2004. Pct. III din anexa la Legea nr. 213/1998 prevede că domeniul public al comunelor include şi bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional. Cum gazele de şist nu se regăsesc în Legea nr. 238/2004 şi nici nu au fost declarate de interes naţional, consiliul local are competenţa de a se pronunţa asupra terenurilor proprietate publică şi privată aparţinând unităţii administrativ-teritoriale. Totodată, chiar dacă pe teritoriul comunei Pungeşti ar exista astfel de gaze neconvenţionale, acestea ar trebui mai întâi identificate şi apoi declarate de interes naţional.
6. Prefectul judeţului Vaslui a formulat răspuns la întâmpinare, în care precizează că gazele de şist sunt formaţiuni de hidrocarburi, care sunt dispersate în soi şi care necesită metode neconvenţionale pentru extragere. Din definiţia gazelor de şist rezultă că acestea sunt acoperite de definiţia petrolului dată de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004 şi, în consecinţă, fac parte din domeniul public al statului potrivit art. 1 din aceeaşi lege. Licenţele de explorare, dezvoltare şi exploatare a petrolului sunt atribuite pe baza unor proceduri competitive de către autoritatea centrală învestită cu o astfel de competenţă, respectiv Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Astfel, prin modalitatea în care a decis, autoritatea deliberativă locală s-a substituit organului central cu competenţe de decizie în materie, respectiv Guvernul României, singurul în măsură să aprecieze dacă acordă sau nu licenţă de explorare, dezvoltare, exploatare a unor resurse petroliere pe teritoriul României. Indirect, Consiliul Local al Comunei Pungeşti, pe de o parte, a interzis Guvernului să concesioneze resursele de interes naţional de pe teritoriul acestei comune, iar, pe de altă parte, s-a substituit autorităţii de mediu competente în acordarea autorizaţiei de mediu, fără a avea vreo atribuţie legală delegată în acest sens.
7. Asociaţia S. a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului în sensul respingerii acţiunii reclamantului.
8. În motivarea cererii de intervenţie se arată că, în conformitate cu Legea nr. 213/1998 şi Legea nr. 238/2004, gazele de şist din subsolul comunei Pungeşti sunt proprietatea publică a comunei.
9. Din prevederile Legii nr. 213/1998 rezultă că, atât timp cât nu există o lege care reglementează unele bogăţii ale subsolului ca fiind de interes public naţional, acestea aparţin domeniului public local al comunelor, oraşelor sau municipiilor. Conform Legii nr. 238/2004, aparţin domeniului public al statului doar gazele naturale prevăzute de art. 1 alin. (3) din lege. Legiuitorul a ales să includă în noţiunea de petrol şi substanţele gazoase, sub forma gazelor naturale. În art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, legiuitorul înţelege să definească tipurile de gaze naturale pe care le-a avut în vedere ca fiind de interes naţional. Potrivit acestei dispoziţii legale, gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în ţiţei, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de ţiţei, precum şi gazele rezultate din extracţia amestecurilor de gaz condensat.
10. Totodată, se menţionează faptul că Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, prin campania publică de informare "Info gaze de şist", şi Guvernul României, prin acordurile petroliere pentru zonele Adamclisi, Costineşti şi Vama Veche, atestă că gazele de şist nu sunt gaze naturale în sensul art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004.
11. La termenul din 24 februarie 2014, Tribunalul Vaslui a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie formulată de Asociaţia S.
12. Prin Sentinţa civilă nr. 245/CA din 10 martie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, Tribunalul Vaslui a admis acţiunea formulată de prefectul judeţului Vaslui în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungeşti, a dispus anularea Hotărârii nr. 42 din 17 octombrie 2013 a Consiliului Local al Comunei Pungeşti şi a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Asociaţia S.
13. Pentru a pronunţa această hotărâre, tribunalul a reţinut că hotărârea care vizează interzicerea explorării, dezvoltării, exploatării gazelor de şist prin metoda fracturării hidraulice şi alte metode pe teritoriul comunei Pungeşti este nelegală pentru că pârâtul, în calitate de autoritate publică locală, şi-a depăşit competenţa şi a dispus cu privire la exploatarea gazelor de şist, care fac parte din domeniul public al statului. În acest sens instanţa a reţinut că, potrivit art. 1 din Legea nr. 238/2004, resursele de petrol situate în subsolul ţării fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român. Din comparaţia definiţiei petrolului date de art. 1 alin. (2) din această lege cu definiţia gazelor de şist, potrivit căreia acestea sunt formaţiuni de hidrocarburi, dispersate în sol şi care necesită metode neconvenţionale pentru extragere, rezultă că gazele de şist sunt acoperite de definiţia petrolului şi, în consecinţă, reprezintă domeniu public al statului potrivit art. 1 din Legea nr. 238/2004. Ambele sunt hidrocarburi naturale, iar faptul că gazul de şist este dispersat în sol şi necesită anumite metode pentru extracţie nu determină o natură diferită.
14. Totodată, instanţa a reţinut că, potrivit art. 27 coroborat cu art. 53 din Legea nr. 238/2004, operaţiunile petroliere, inclusiv bunurile necesare realizării acestor operaţiuni aflate în proprietate publică, se concesionează de către autoritatea competentă, respectiv Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Acordul petrolier încheiat de autoritatea publică centrală reprezintă actul administrativ care conferă dreptul unor anumite persoane juridice de a explora sau de a identifica gazele şi tot autoritatea publică centrală are competenţa de a interzice explorarea şi exploatarea gazelor prin metoda neconvenţională.
15. Împotriva sentinţei pronunţate de tribunal au declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Comunei Pungeşti şi intervenienta Asociaţia S.
16. Recurentul-pârât Consiliul Local al Comunei Pungeşti invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Codul de procedură civilă, iar, în motivarea cererii de recurs, reia apărările cuprinse în întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe.
17. Recurenta-intervenientă susţine că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii. În dezvoltarea acestui motiv de recurs se arată că instanţa a redus interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 doar la prevederile alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol. În interpretarea corectă a art. 1 din Legea nr. 238/2004, în care gazele naturale sunt definite de alin. (2) şi (3), gazele de şist nu intră în domeniul de aplicabilitate a legii, întrucât nu fac parte din enumerarea limitativă de la alin. (3) al aceluiaşi articol.
18. Se mai susţine că instanţa de fond a interpretat greşit şi prevederile art. 36 alin. (2) lit. b) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În virtutea acestei norme pe care se întemeiază hotărârea consiliului local contestată în cauză, chiar dacă gazele de şist din subsolul comunei ar fi proprietate publică a statului, este în competenţa consiliului local să limiteze modul de explorare şi exploatare a acestora prin interzicerea unor metode care ar afecta dezvoltarea economico-socială şi de mediu a comunei.
III. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
19. Conform celor expuse în încheierea de sesizare, reprezentanţii recurenţilor, prezenţi la termenul de judecată din 26 februarie 2015, la care a fost pusă în discuţia părţilor necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile prin care să stabilească dacă gazele de şist intră sub incidenţa Legii nr. 238/2004, nu au formulat puncte de vedere.
IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea
A. Cu privire la admisibilitatea sesizării
20. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele:
- cauza în care este formulată sesizarea este în curs de soluţionare;
- pricina se află în faza de recurs;
- de lămurirea modului de interpretare a art. 1 din Legea nr. 238/2004 depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât în funcţie de apartenenţa gazelor de şist la domeniul public al statului sau la cel al unităţii administrativ-teritoriale se determină instituţia care are competenţa de a le gestiona;
- problema de drept enunţată este nouă, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a pronunţat vreo hotărâre care să statueze asupra acestei probleme;
- problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării
21. Instanţa de trimitere apreciază că, în raport cu motivele invocate în cererea de chemare în judecată şi cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 238/2004, gazele de şist intră sub incidenţa prevederilor acestei legi.
22. Din coroborarea dispoziţiilor alin. (1) şi (2) ale art. 1 din Legea nr. 238/2004 rezultă că toate rezervele de petrol, indiferent de forma în care se prezintă la suprafaţă, ţiţei sau gaze naturale, constituie obiect de reglementare al acestei legi şi, în raport cu teza finală a alin. (1) al aceluiaşi articol, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român.
23. Deşi enumerarea de la alin. (3) al art. 1 din Legea nr. 238/2004 a tipurilor de gaze care intră în categoria gazelor naturale pare limitativă, interpretarea acestei dispoziţii nu poate fi făcută decât în corelaţie cu alin. (2) al aceluiaşi articol, care stabileşte domeniul de reglementare a legii, respectiv petrolul, care, în accepţiunea legii, este reprezentat de toate substanţele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarţa terestră, care în condiţii de suprafaţă se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau în stare lichidă, sub formă de ţiţei.
24. Gazele de şist sunt tot gaze naturale, potrivit definiţiei date de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale în cadrul campaniei de informare publică "Info gaze de şist".
25. Gazele de şist sunt gaze captive în rocă, dispersate şi care necesită metode neconvenţionale pentru extragere, însă metodele de extragere, convenţionale sau neconvenţionale, nu au fost avute în vedere de legiuitor la stabilirea domeniului de aplicare a legii.
26. Un alt argument în sprijinul acestei interpretări îl constituie şi faptul că nu mai există un alt act normativ care să reglementeze vreo altă categorie de gaze, ceea ce denotă intenţia legiuitorului de a reglementa unitar regimul juridic al gazelor naturale.
V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale
A. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
27. În jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă.
B. În cauză, Înalta Curte a solicitat curţilor de apel să comunice jurisprudenţa identificată la nivelul circumscripţiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.
28. Din analiza jurisprudenţei transmise de curţile de apel, cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, au fost constatate aspectele arătate în continuare.
29. Într-o orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că gazele de şist sunt asimilate gazelor naturale, intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 238/2004 şi aparţin domeniului public al statului. Potrivit art. 3 alin. (2) şi anexei la Legea nr. 213/1998, bogăţiile subsolului în stare de zăcământ fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului. Potrivit pct. III.8 din anexa la Legea nr. 213/1998, domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor îl pot constitui bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes naţional. Faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 238/2004 şi în raport cu definiţiile gazelor de şist ("formaţiuni de hidrocarburi, care sunt dispersate în sol şi care necesită metode neconvenţionale pentru extragere" sau "un amestec de hidrocarburi naturale acumulate în scoarţa terestră sub formă de gaz sau care, în condiţii de suprafaţă, se prezintă în stare gazoasă"), s-a apreciat că gazele de şist reprezintă gaze naturale chiar dacă nu sunt expres enumerate de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, deoarece, potrivit Legii energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, au următoarele caracteristici generale: o anumită compoziţie fizico-chimică (amestec de hidrocarburi naturale); o anumită stare de agregare (starea gazoasă); o anumită locaţie (scoarţa terestră). Or, este necontestat că gazele de şist au toate aceste trei caracteristici, astfel că sunt gaze naturale şi intră în categoria mai largă a resurselor de petrol ale României care, în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 238/2004, "fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român". Conform art. 27 coroborat cu art. 53 din Legea nr. 238/2004, operaţiunile petroliere, inclusiv bunurile necesare realizării acestor operaţiuni aflate în proprietate publică, se concesionează de către autoritatea competentă, respectiv Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului. Din analiza dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 238/2004 şi din interpretarea logică a intenţiei reale a legiuitorului la momentul adoptării actelor normative în această materie rezultă că toate rezervele de petrol, indiferent de forma în care se prezintă la suprafaţă, sunt reglementate prin Legea nr. 238/2004 şi reprezintă bogăţii ale subsolului aparţinând proprietăţii publice a statului. Este adevărat că art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 conţine o enumerare a formelor sub care gazele naturale se regăsesc în scoarţa terestră, însă din sfera acesteia nu este exclusă nicio categorie de gaze naturale, astfel încât existenţa acestei enumerări, pretins limitative, nu constituie un argument juridic de natură a conduce la concluzia că, dacă noţiunea de gaze de şist nu apare în această enumerare sub această denumire, aceste hidrocarburi nu pot aparţine decât domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, iar nu domeniului public al statului. Neincluderea gazelor de şist în enumerarea de la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 este justificată de faptul că, la momentul apariţiei legii, zăcămintele de gaze de şist nu făceau obiectul explorării sau exploatării pe teritoriul României. Dacă s-ar aprecia că enumerarea de la art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 este una limitativă şi nu ar fi permisă completarea acesteia cu noi categorii de gaze naturale, pe măsura dezvoltării sectorului petrolier, s-ar ajunge la concluzia că activităţilor de explorare, dezvoltare şi exploatare a gazelor de şist nu le-ar fi aplicabile prevederile acestei legi.
30. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că gazele de şist nu formează obiect al proprietăţii publice conform Legii nr. 238/2004 şi nici nu au fost declarate de interes naţional prin alt act normativ. Astfel fiind, gazele de şist fac parte din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, astfel cum acesta este definit la pct. III.8 din anexa la Legea nr. 213/1998. S-a argumentat în sensul că gazele de şist nu sunt definite de Legea nr. 238/2004 şi nici de vreun alt act normativ, astfel că nu se poate reţine că acestora le este aplicabil regimul juridic prevăzut de art. 1 din Legea nr. 238/2004. Chiar dacă gazele de şist reprezintă hidrocarburi aflate în stare gazoasă, acestora nu le pot fi aplicate prin asemănare dispoziţiile referitoare la petrol sau gaze naturale, de vreme ce ele nu se regăsesc enumerate printre elementele componente ale categoriei gazelor naturale.
VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
31. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.
VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
32. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale nu au fost identificate decizii cu relevanţă în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.
VIII. Înalta Curte
33. În raport cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate a sesizării, întrucât:
- sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 3.903/89/2013 al Curţii de Apel Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal;
- instanţa care a formulat sesizarea este învestită cu soluţionarea cauzei în recurs;
- soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect legalitatea hotărârii consiliului local privind interzicerea explorării şi exploatării gazelor de şist, prin prisma competenţei autorităţii publice locale de a adopta hotărâri în materia respectivă în raport cu apartenenţa gazelor de şist la domeniul public de interes naţional sau de interes local şi cu incidenţa prevederilor Legii nr. 238/2004;
- problema de drept prezintă caracter de noutate, în considerarea faptului că, deşi dispoziţiile Legii nr. 238/2004 sunt în vigoare din anul 2004, explorarea şi exploatarea gazelor de şist sunt de dată relativ recentă;
- asupra chestiunii de drept Înalta Curte nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
34. Se observă că. deşi sesizarea Înaltei Curţi vizează dezlegarea chestiunii de drept "Din interpretarea art. 1 din Legea nr. 238/2004 rezultă că gazele de şist cad sub incidenţa acestei legi", în realitate chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată priveşte stabilirea apartenenţei gazelor de şist la domeniul public al Statului sau la domeniul public al unităţilor administrativ - teritoriale.
35. Prevederi constituţionale şi legale relevante:
- art. 135 alin. (2)-(4) din Constituţia României, în forma iniţială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991:
"(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."
- art. 136 alin. (1)-(3) din Constituţia României, revizuită, publicată în Monitorul Oficiat al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003:
"(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."
- art. 858-860 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare:
"Art. 858. - Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
Art. 859. - (1) Constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin legea organică.
(2) Celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.
Art. 860
(1) Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local.
(2) Delimitarea dintre domeniul public naţional, judeţean şi local se face în condiţiile legii.
(3) Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile legii."
- art. 3 din Legea nr. 213/1998:
"Art. 3. - (1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3) din Constituţia revizuită în anul 2003 - n.n.], din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
(4) Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean."
- pct. I.1 şi pct. III.8 din anexa "Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale" la Legea nr. 213/1998:
"I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:
1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; [...]
III. Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: [...]
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional."
- art. 120 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
"Art. 120. - (1) Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional."
- art. 1 din Legea nr. 238/2004:
"Art. 1. - (1) Resursele de petrol situate în subsolul ţării şi al platoului continental românesc al Mării Negre, delimitat conform principiilor dreptului internaţional şi convenţiilor internaţionale la care România este parte, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român.
(2) Petrolul reprezintă substanţele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarţa terestră şi care, în condiţii de suprafaţă, se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale, sau lichidă, sub formă de ţiţei şi condensat.
(3) Gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în ţiţei, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de ţiţei, precum şi gazele rezultate din extracţia amestecurilor de gaz condensat."
- art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare:
"Art. 100. - În sensul prezentului titlu, următorii termeni şi expresii se definesc după cum urmează: [...]
48. gaze naturale - gazele libere din zăcămintele de gaz metan, gazele dizolvate în ţiţei, cele din câmpul de gaze asociat zăcămintelor de ţiţei, precum şi gazele rezultate din extracţia sau separarea hidrocarburilor lichide."
36. Înalta Curte reţine că gazele de şist nu intră în categoria gazelor naturale, astfel cum acestea sunt definite de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 şi de art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
36.1. În mod obişnuit, uzual, "gaz, gaze" reprezintă "nume generic dat corpurilor fluide cu densitate redusă, incolore, uşor deformabile şi expansibile, care, din cauza coeziunii moleculare slabe, nu au o formă proprie stabilă şi tind să ocupe întregul volum pe care îl au la dispoziţie" şi "gazele naturale" sunt definite ca fiind "gaze combustibile care emană din pământ", iar "şistul" este o "rocă metamorfică sau sedimentară care are proprietatea de a se desface uşor în foi sau în plăci subţiri cu suprafeţe paralele" (Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română Institutul de Lingvistică "Iorgu Iordan - Al. Rosetti", Editura Univers Enciclopedic Gold Bucureşti, 2012).
36.2. În acelaşi sens, "gazul" desemnează un "amestec de substanţe gazoase, întrebuinţată drept combustibil", iar "gazele naturale" reprezintă "gaze combustibile acumulate în pământ în urma unor procese naturale" (Micul dicţionar academic, Academia Română - Institutul de Lingvistică "Iorgu Iordan - Al. Rosetti", Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 2002, volumul II), "gaze inflamabile care se află sub formă de zăcământ în straturile din adâncime ale pământului" (www.ro.wikipedia.org).
36.3. Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, prin intermediul site-ului www.infogazedesist.eu, prezintă următoarele informaţii în legătură cu definiţia gazelor de şist şi cu chestiunea resurselor convenţionale şi, respectiv, neconvenţionale de gaze naturale:
"Gazul de şist este o resursă neconvenţională. Gazul de şist (shale gas) este un gaz natural produs din şisturi. El aparţine surselor neconvenţionale de gaze naturale.
Sursele neconvenţionale sunt gazele care se găsesc în roca în care s-au şi format prin descompunerea materiei organice (source rock). Din această categorie fac parte:- Gazul de şist - Gazul stocat în roca unde s-a format, rocă conţinând materie organică (shale gas); - Gazul care se găseşte în zăcămintele de cărbune, în mine, galerii, caverne (coal gas); - Gazele cantonate în sedimente anorganice cu permeabilitate mică (tight gas); - hidraţii de metan (gazul sub formă solidă, gazul îngheţat).
Gazul de şist este extras din formaţiuni de rocă. Aceasta acţionează atât ca sursă, cât şi ca rezervor pentru gazul natural în sine. Gazul de şist poate fi privit ca o sursă de gaze în general «difuză», adică se întinde pe o arie teritorială mare, prin contrast cu gazul convenţional, care este disponibil într-un mod mai concentrat. Trebuie să fie forate şi analizate numeroase puţuri pentru a determina în mod suficient potenţialul formaţiunii de şist."
36.4. Resursele convenţionale sunt acumulări de gaze în strate poros permeabile, care permit curgerea liberă a acestora.
36.5. Prin comparaţie cu resursele convenţionale, depozitele neconvenţionale sunt cantonate în roci compacte, cu conţinuturi mici de hidrocarburi, raportat la volumul de rocă, şi sunt dispersate pe o suprafaţă considerabilă, fiind plasate la adâncimi mari de 2-3 km (mult sub nivelul zăcămintelor convenţionale de hidrocarburi). Pentru a fi extrase, depozitele neconvenţionale necesită lucrări suplimentare speciale, în primul rând fracturarea rocilor pentru a le creşte permeabilitatea, dar şi injectarea unor cantităţi însemnate de fluide de fracturare pentru a forţa gazele să se elibereze din roci şi pentru a le dirija către suprafaţă.
36.6. Sursele neconvenţionale de gaze naturale sunt cele blocate în subteran, în roci impermeabile sau puternic compactate, cum ar fi cărbunele, gresia, calcarele şi şisturile argiloase. Există trei tipuri de gaze neconvenţionale; gaz din şisturi bituminoase ("shale gas" sau gaz de şist), metan din zăcăminte de cărbune ("coal bed methane" sau CBM), de asemenea cunoscut sub numele de gaz din zăcăminte de cărbune (CSG) în Australia (extras din zăcămintele de cărbuni) şi gaz etanş ("tight gas") blocat în subteran în formaţiuni da rocă compactă cum ar fi calcarele sau gresiile."
36.7. Definiţia generală a gazelor neconvenţionale se referă la acele acumulări de gaze naturale care nu pot fi identificate, caracterizate şi produse comercial prin tehnologii comune de explorare şi producţie şi care sunt cantonate în rezervoare cu permeabilităţi şi porozităţi reduse, ce nu permit curgerea decât prin aplicarea pe scară largă a fracturărilor hidraulice şi săpării se sonde orizontale sau multilaterale. Conceptul de gaze neconvenţionale a fost dezvoltat cu precădere în ultimii aproximativ 10 ani, odată cu perfecţionarea tehnologiilor de explorare şi extracţie a acestui tip de gaze.
36.8. În mare, gazele convenţionale sunt gaze naturale libere, aflate la mică adâncime, iar gazele neconvenţionale, printre care şi gazul de şist (shale gas), sunt gaze naturale captive, aflate la mare adâncime. Caracteristica comună a acumulărilor de gaze neconvenţionale este factorul de recuperare foarte mic (3-10%) faţă de gazele convenţionale unde este de aproximativ 80%. De asemenea, perimetrul concesiunilor pentru gaze de şist este foarte mare faţă de perimetrul concesiunilor pentru gaze convenţionale, iar costul exploatării gazelor de şist este mult mai mare faţă de costul concesiunilor pentru gaze convenţionale.
36.9. Gazele naturale exploatate până în prezent în România fac parte din categoria gazelor "convenţionale", Înalta Curte reţinând că acestea - şi nu gazele naturale neconvenţionale, printre care şi gazul de şist (shale gas) - fac obiectul prevederilor art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, care stipulează că "Gazele naturale cuprind gazele libere din zăcăminte de gaz metan, gazele dizolvate în ţiţei, cele din capul de gaze asociat zăcămintelor de ţiţei, precum şi gazele rezultate din extracţia amestecurilor de gaz condensat", precum şi a dispoziţiilor art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, care definesc gazele naturale ca fiind "gazele libere din zăcămintele de gaz metan, gazele dizolvate în ţiţei, cele din câmpul de gaze asociat zăcămintelor de ţiţei, precum şi gazele rezultate din extracţia sau separarea hidrocarburilor lichide".
37. Înalta Curte reţine că gazele de şist se includ în categoria "petrolului", astfel cum acesta este definit de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
37.1. Deşi nu au fost incluse de legiuitor, prin art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 şi prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, în definiţia "gazelor naturale", este incontestabil că gazele neconvenţionale (shale gas, coal gas, tight gas, methane hydrates), inclusiv gazul de şist, prezintă caracteristicile generale ale gazelor naturale, acelea de "gaze combustibile acumulate în pământ în urma unor procese naturale" sau de "gaze inflamabile care se află sub formă de zăcământ în straturile din adâncime ale pământului".
37.2. În acord cu regulile de interpretare logică, raţională şi teleologică a normelor de drept, se constată că dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004, reluate practic, aproape identic, prin art. 100 pct. 48 din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, nu au o veritabilă existenţă de sine stătătoare, acestea trebuind privite şi analizate prin corelaţie cu prevederile art. 1 alin. (2) din lege, care stabilesc domeniul de reglementare al actului normativ, respectiv petrolul, care reprezintă "substanţele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarţa terestră şi care, în condiţii de suprafaţă, se prezintă în stare gazoasa, sub formă de gaze naturale, sau lichidă, sub formă de ţiţei şi condensat".
37.3. Or, rezultă cu evidenţă, din definiţia gazelor de şist, că acestea reprezintă un amestec de hidrocarburi naturale acumulate în scoarţa terestră şi care, în condiţii de suprafaţă, se prezintă în stare gazoasă. Gazele de şist, cum s-a mai arătat, sunt gaze naturale captive în rocă, dispersate şi care necesită metode neconvenţionale pentru extragere, însă metodele de extragere, convenţionale sau neconvenţionale, nu au fost avute în vedere de legiuitor la stabilirea domeniului de aplicare a legii petrolului.
37.4. Prin urmare, se reţine că gazele de şist - chiar nedefinite şi nereglementate ca atare prin Legea nr. 238/2004 şi prin Legea nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare - întrunesc caracteristicile gazelor naturale chiar dacă nu sunt expres enumerate de art. 1 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 şi pot fi încadrate în noţiunea de "petrol" astfel cum aceasta este definită prin art. 1 alin. (2) din Legea nr. 238/2004, întrucât aceste gaze prezintă o anumită compoziţie fizico - chimică (amestec de hidrocarburi naturale) şi o anumită stare de agregare (starea gazoasă) şi sunt localizate şi acumulate în scoarţa terestră.
38. În raport cu cele mai sus arătate, Înalta Curte reţine că resursele neconvenţionale de gaze naturale de şist intră în categoria mai largă a "resurselor de petrol" ale României, care, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 238/2004, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 26 februarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 3.903/89/2013, şi, în consecinţă, stabileşte că:
Dispoziţiile art. 1 din Legea petrolului nr. 238/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că gazele de şist se includ în categoria "resurselor de petrol" ce fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi aparţin statului român.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 iunie 2015.
-****-

PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

IONEL BARBĂ

Magistrat-asistent,

Aurel Segărceanu

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 638 din data de 21 august 2015