Document embed

DECIZIE nr. 285 din 21 mai 2014 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Benke Karoly	- magistrat-asistent-şef

1. Pe rol se află examinarea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, cerere formulată de Preşedintele României.

2. Cererea fost formulată în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.e) şi art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 1.915 din 6 mai 2014 şi constituie obiectul Dosarului nr. 413E/2014.

3. Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 216 alin. (1) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară deschise lucrările şedinţei de judecată.

4. La apelul nominal răspunde, pentru autorul sesizării, domnul Claudiu Constantin Dinu, consilier prezidenţial, cu delegaţie depusă la dosar, lipsind cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită.

5. Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 216 alin. (2) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, acordă cuvântul reprezentantului autorului sesizării pentru susţinerea acesteia.

6. Având cuvântul, reprezentantul autorului sesizării arată că cererea formulată vizează existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi prim-ministru. Apreciază că parte în conflict nu poate fi Guvernul, reprezentat de prim-ministru, ci chiar prim-ministrul, întrucât acesta este o entitate constituţională cu atribuţii proprii, actul contrasemnării fiind o competenţă personală a sa, şi nu a Guvernului.

7. Pe fondul cererii, arată că, pentru a produce efecte juridice, decretul de conferire a decoraţiilor trebuie să fie semnat de Preşedintele României şi contrasemnat de prim-ministru. Se apreciază că prim-ministrul nu este obligat să contrasemneze actul în ipoteza în care constată că Preşedintele României nu şi-a motivat actul decorării, nu şi-a fundamentat soluţia în drept sau dacă persoana nu îndeplineşte condiţiile legale pentru a fi decorată. În aceste condiţii, actul trebuie retrimis la Preşedintele României pentru îndreptarea erorilor cuprinse în acesta. Dacă, însă, refuzul contrasemnării nu este motivat, pe de o parte, Preşedintele României nu poate îndrepta erorile, iar, pe de altă parte, se conferă prim-ministrului un drept de veto. Or, legiuitorul constituant nu a avut în vedere un asemenea drept de veto, ci posibilitatea prim-ministrului de a refuza contrasemnarea pentru motive tehnice, de legalitate. De asemenea, principiul loialităţii constituţionale obligă la motivarea refuzului, invocându-se, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 51 din 25 ianuarie 2012.

8. Se arată că, în acest context, se pune problema valorii juridice a contrasemnării decretului. Se susţine că actul contrasemnării are în vedere numai aspecte de legalitate, şi nu de oportunitate, altminteri atribuţiile proprii ale Preşedintelui României ar deveni atribuţii partajate cu prim-ministrul; în acest sens, se menţionează atribuţiile Preşedintelui României în procedura încheierii şi ratificării tratatelor internaţionale, precum şi cele referitoare la acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României şi la graţiere. Aşadar, se susţine că atribuţiile Preşedintelui României cuprinse în titlul III capitolul II din Constituţie nu pot fi decât competenţe proprii, şi nu comune.

9. În consecinţă, se apreciază că prin nemotivarea refuzului de a contrasemna decretul de conferire a decoraţiilor s-a creat un blocaj instituţional, Preşedintele României neputând astfel remedia problemele de legalitate apărute în această procedură, în concluzie, se solicită Curţii Constituţionale admiterea cererii formulate şi constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi prim-ministru, generat de refuzul nemotivat al acestuia din urmă de a contrasemna decretul de conferire a decoraţiilor.

10. Preşedintele Curţii Constituţionale, având în vedere dispoziţiile art. 394 alin. (1) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară dezbaterile închise.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

11. Prin Adresa nr. 990 din 6 mai 2014, Preşedintele României a sesizat Curtea Constituţională cu cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte.

12. Prin cererea formulată se solicită Curţii Constituţionale constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, conflict ivit ca urmare a nemotivării refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii mai multor personalităţi ale culturii româneşti ce au asigurat conducerea Institutului Cultural Român în perioada 2005-2012. Cererea este structurată pe trei părţi, cuprinzând temeiul legal al acesteia, situaţia de fapt, precum şi situaţia în drept.

(1) Temeiul legal

13. Preşedintele României invocă în susţinerea cererii sale dispoziţiile constituţionale ale art. 94 lit. a) privind atribuţia Preşedintelui de a conferi decoraţii şi titluri de onoare, ale art. 100 alin. (2) privind atribuţia prim-ministrului de a contrasemna decretele emise de Preşedinte prin care se conferă decoraţii şi titluri de onoare, precum şi ale art. 146 lit. e) privind atribuţia Curţii Constituţionale de a soluţiona conflicte juridice de natură constituţională.

(2) Situaţia de fapt

14. La data de 25 aprilie 2014, prin intermediul Cancelariei Ordinelor din cadrul Administraţiei Prezidenţiale, Preşedintele României a transmis prim-ministrului spre contrasemnate două proiecte de decrete de decorare a unor personalităţi care au îndeplinit funcţii de conducere în cadrul Institutului Cultural Român, precum şi a unor personalităţi din comunitatea românească din vecinătatea României, proiecte însoţite de memorandumul cuprinzând motivele avute în vedere pentru acordarea distincţiilor.

15. La data de 29 aprilie 2014 Guvernul a restituit Administraţiei Prezidenţiale proiectul de decret contrasemnat privind decorarea unor personalităţi din comunitatea românească din vecinătatea României, precum şi rezoluţia de refuz de contrasemnare a decretului de decorare a unor personalităţi ce au condus Institutul Cultural Român.

16. Astfel, prim-ministrul a refuzat nemotivat să contrasemneze proiectul de decret privind conferirea unor decoraţii, respectiv:

- Ordinul Naţional Steaua României - în grad de Cavaler domnului Horia-Roman Patapievici, fost preşedinte al Institutului Cultural Român;

- Ordinul Naţional Serviciul Credincios - în grad de Cavaler doamnei Tania Radu şi domnului Mircea Mihăieş, foşti vicepreşedinţi ai Institutului Cultural Român;

- Ordinul Naţional Pentru Merit - în grad de Cavaler domnului Dan Croitoru, fost secretar general al Institutului Cultural Român.

17. Refuzul contrasemnării este evidenţiat de un simplu "NU", subliniat, urmat de semnătura prim-ministrului şi ştampila rotundă ce se regăseşte pe nota de transmitere spre contrasemnare, semnată de către domnul Gheorghe Angelescu, consilier de stat la Cancelaria Ordinelor din cadrul Administraţiei Prezidenţiale.

18. Prin urmare, se apreciază că refuzul exprimat de prim-ministru, fără a cuprinde vreo motivare, a creat un blocaj la nivel instituţional, generând un conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice implicate în procedura acordării decoraţiilor, respectiv prim-ministrul, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte.

(3) Situaţia în drept

19. Cu privire la exercitarea atribuţiei de conferire a decoraţiilor şi titlurilor de onoare, se arată că Preşedintele României îşi exercită competenţele atribuite prin Constituţie fie prin exerciţiul exclusiv al voinţei sale, fie prin partajarea prerogativelor cu alte autorităţi publice. Din analiza dispoziţiilor art. 94 lit. a) şi art. 100 alin. (2) din Constituţie, rezultă că pentru conferirea unei decoraţii de către Preşedintele României este necesar ca prim-ministrul să contrasemneze decretul. Raţiunea contrasemnării decretului Preşedintelui României de către prim-ministru rezidă tocmai în colaborarea ce trebuie să existe între autorităţile semnatare ale actului.

20. Având în vedere Decizia nr. 88 din 20 ianuarie 2009, se apreciază că un refuz nemotivat echivalează cu un drept de veto exercitat de către prim-ministru, ce goleşte de conţinut atribuţia constituţională a Preşedintelui României de a conferi decoraţii şi titluri de onoare. Deşi orice autoritatea publică dispune de o largă putere de apreciere, precizarea motivelor pe care se întemeiază refuzul exercitării unei competenţe constituţionale este de esenţa statului democratic, motivarea asigurând transparenţa în exercitarea atribuţiilor constituţionale şi, implicit, o bună administrare.

21. Cu privire la admisibilitatea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională, se apreciază, ţinând seama de Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, că cererea de faţă vizează constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională ivit între prim-ministru, pe de-o parte, şi

Preşedintele României, pe de altă parte, cauzat de acţiunea prim-ministrului de a nu motiva refuzul de a contrasemna decretul de conferire a unor decoraţii, ceea ce întruneşte elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice.

22. În acest sens, se precizează că acest conflict este unul de natură juridică, având în vedere că izvorul acestuia îl reprezintă actele şi faptele juridice concrete pe care le-a întreprins prim-ministrul. Acesta a decis să refuze nemotivat contrasemnarea decretului Preşedintelui României de conferire a unor decoraţii. Conflictul ivit este unul de natură constituţională, purtând asupra atribuţiilor partajate în materia conferirii de decoraţii, după cum reies din titlul III din Constituţie, atribuţii pe care prim-ministrul le-a exercitat abuziv. De asemenea, autorităţile mai sus enunţate, respectiv prim-ministrul şi Preşedintele României, sunt autorităţi publice, fiind reglementate în titlul III "Autorităţile publice" din Constituţie, respectiv capitolul II şi capitolul III. În consecinţă, condiţia existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice este îndeplinită.

23. În sensul necesităţii motivării refuzului de a exercita o competenţă constituţională este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale, şi anume Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, Decizia nr. 356 din 5 aprilie 2007 şi Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008.

24. În consecinţă, se apreciază că, prin modul în care a înţeles să îşi exercite atribuţia legală a contrasemnării, prim-ministrul a nesocotit flagrant principiul constituţional al loialităţii şi colaborării autorităţilor publice.

25. Este menţionată jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la colaborarea dintre autorităţile publice în realizarea competenţelor lor în spiritul normelor de loialitate constituţională (Decizia Curţii Constituţionale nr. 51 din 25 ianuarie 2012). De asemenea, este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 356 din 5 aprilie 2007, prin care s-a statuat că "raporturile instituţionale dintre primul-ministru şi Guvern, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, trebuie să funcţioneze în cadrul constituţional al loialităţii şi al colaborării, pentru realizarea atribuţiilor constituţionale distinct reglementate pentru fiecare dintre autorităţi; colaborarea dintre autorităţi este condiţie necesară şi esenţială pentru buna funcţionare a autorităţilor publice ale statului".

26. Prin urmare, având în vedere art. 142 alin. (1) din Constituţie, precum şi situaţia de blocaj existentă, este necesar ca, în virtutea atribuţiilor sale constituţionale, Curtea Constituţională să restabilească ordinea constituţională cât mai urgent posibil, statuând cu privire la modalitatea şi limitele în care prim-ministrul poate acţiona pentru îndeplinirea atribuţiei constituţionale de a contrasemna decretele Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii şi titluri de onoare, în sensul obligaţiei de a motiva refuzul, urmând ca autorităţile publice implicate în conflict să se conformeze acestei conduite, în considerarea caracterului general obligatoriu al deciziilor pe care aceasta le pronunţă, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie.

27. În temeiul art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale părţilor aflate în conflict asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.

28. Prim-ministrul a comunicat în scris punctul său de vedere asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia prin Adresa nr. 5/2.612/2014, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.090 din 15 mai 2014.

29. Prin punctul de vedere comunicat, se apreciază că nu există "un conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi primul-ministru, cu privire la refuzul primului-ministru de a contrasemna decretele privind acordarea decoraţiilor subiectelor de drept menţionate de aceste decrete, sesizarea fiind [... ] inadmisibilă".

30. Analiza realizată în cadrul punctului de vedere este structurată pe patru părţi, care cuprind aspecte privind jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la această atribuţie a sa; atribuţia Preşedintelui României de a conferi decoraţii şi titluri de onoare; efectele contrasemnării; refuzul prim-ministrului şi blocajul instituţional.

(1) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind conflictele juridice de natură constituţională

31. Se arată că un conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice presupune "acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor" (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, Decizia nr. 1.560 din 18 noiembrie 2009 şi Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010). Astfel, potrivit aceleiaşi jurisprudenţe, pentru a exista un asemenea conflict trebuie îndeplinite trei condiţii cumulative, şi anume: conflictul să fie juridic, să fie de natură constituţională şi să fie între autorităţile publice. De asemenea, cu referire la această competenţă a Curţii, sunt invocate şi Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003 şi Decizia nr. 838 din 27 mai 2009.

32. În final este menţionată Decizia nr. 435 din 26 mai 2006, prin care Curtea a subliniat că, "în activitatea de îndeplinire a mandatelor constituţionale ce le revin, reprezentanţii autorităţilor publice, prin poziţiile pe care le exprimă, au obligaţia de a evita crearea unor stări conflictuale între puteri. Statutul constituţional al Preşedintelui şi al primului-ministru, precum şi rolul acestora în cadrul democraţiei constituţionale îi obligă să îşi aleagă forme adecvate de exprimare, astfel încât criticile pe care le fac la adresa unor puteri ale statului să nu se constituie în elemente ce ar putea genera conflicte juridice de natură constituţională între acestea".

(2) Atribuţia Preşedintelui României de a conferi decoraţii şi titluri de onoare

33. Se arată că Preşedintele României, pentru a-şi îndeplini atribuţia Constituţională prevăzută la art. 94 lit. a) din Constituţie, are nevoie de contrasemnarea decretului de către prim-ministru, conform art. 100 alin. (2) din Constituţie. În considerarea acestei atribuţii, Preşedintele României emite acte juridice cu caracter individual, respectiv decretul prin care se acordă decoraţii şi titluri de onoare.

34. Se susţine că Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României nu dă naştere la un drept pentru primirea decoraţiei, ci doar a unei vocaţii. În aceste condiţii, Preşedintele României dispune de o largă marjă de apreciere cu privire la oportunitatea acordării decoraţiilor.

35. Însă decretul, ca act juridic, trebuie contrasemnat de prim-ministrul, condiţie obligatorie pentru validitatea acestuia. Prin contrasemnare, prim-ministrul îşi asumă răspunderea politică şi juridică alături de Preşedintele României, neputând fi obligat să contrasemneze un atare decret. De aceea se apreciază că actul decorării "semnifică într-un sens o atribuţie comună" şi trebuie materializată în urma unei colaborări sincere, bazată pe argumente obiective şi nu exclusiv pe voinţa subiectivă a Preşedintelui.

(3) Efectele contrasemnării

36. Se consideră că atât Preşedintele României, cât şi prim - ministrul trebuie să negocieze la nivel politic acordarea sau nu a decoraţiilor persoanelor prevăzute în proiectul de decret. Din moment ce Preşedintele României beneficiază de o largă marjă de apreciere în ceea ce priveşte oportunitatea decorării, de aceeaşi marjă beneficiază şi prim-ministrul în privinţa contrasemnării, întrucât îşi asumă răspunderea politică şi juridică pentru actul Preşedintelui.

37. Se apreciază că, potrivit art. 80 din Constituţie, Preşedintele României trebuie să medieze şi să prevină conflictele; or, în cazul de faţă, Preşedintele nu s-a manifestat în spiritul colaborării dintre instituţiile publice, în loc să negocieze politic cu prim-ministrul acordarea de decoraţii, acesta a sesizat Curtea Constituţională cu o cerere pentru soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice.

38. De asemenea, sunt redate succint opinii doctrinare privind efectele contrasemnării şi oportunitatea decorării anumitor subiecte de drept, concluzionându-se, raportat la datele cauzei, că refuzul prim-ministrului trebuie analizat din perspectiva îndeplinirii obligaţiilor sale constituţionale în spirit de colaborare cu Preşedintele şi nu din perspectiva unui refuz care să justifice existenţa unui conflict juridic de natură constituţională. Prim-ministrul, în cazul de faţă, apreciază legalitatea emiterii decretului şi consecinţele antrenării răspunderii sale juridice pentru actul contrasemnat, dar în privinţa aspectelor de oportunitate şi în aprecierea acestora, prim-ministrul trebuie să aibă aceeaşi marjă de apreciere ca şi Preşedintele. Decizia de decorare este rezultatul negocierii politice între Preşedinte şi prim-ministrul în spiritul principiului colaborării şi echilibrului puterilor în stat, sub aspectul loialităţii în exercitarea atribuţiilor constituţionale pentru care este necesar concursul mai multor autorităţi publice.

39. De aceea, se apreciază că, în speţă, nu există un conflict juridic, ci unul politic, motiv care determină inadmisibilitatea sesizării.

(4) Refuzul prim-ministrului şi blocajul instituţional

40. Se susţine că "dreptul Preşedintelui României de a acorda decoraţii nu este discreţionar, îndeplinirea atribuţiei sale depinzând de colaborarea sa cu prim-ministrul, care îşi angajează răspunderea politică şi juridică prin contrasemnarea decretului Preşedintelui, marja sa de apreciere privind acordarea decoraţiilor fiind necesar să fie configurată la acelaşi nivel cu marja de apreciere a Preşedintelui". Delimitarea în concret a marjei de apreciere a celor două autorităţi publice aparţine Curţii Constituţionale.

41. Se mai apreciază că din analiza sesizării nu reiese "care ar fi blocajul instituţional care ar fi determinat împiedicarea [exercitării - sn.] prerogativelor constituţionale ale celor doi actori ai puterii executive de a colabora pentru acordarea de decoraţii". De asemenea, se arată că nici subiectele de drept propuse a fi decorate nu au suferit nicio vătămare, din moment ce acestea au doar o vocaţie pentru a fi decorate, şi nu un drept. De aceea, "nu se poate determina care ar fi conţinutul juridic al blocajului instituţional care ar putea fi remediat doar prin pronunţarea de către Curtea Constituţională a unei soluţii susceptibile de executare".

42. Preşedintele României nu a comunicat în scris punctul său de vedere asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.

CURTEA,

examinând cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre prim-ministrul, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, punctul de vedere al prim-ministrului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului Preşedintelui României, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

(1) Admisibilitatea cererii formulate de către Preşedintele României

43. Cererea formulată are ca obiect constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, conflict ivit ca urmare a nemotivării refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii mai multor personalităţi ale culturii româneşti ce au asigurat conducerea Institutului Cultural Român în perioada 2005-2012, vizând, astfel, una dintre atribuţiile Curţii Constituţionale, respectiv cea prevăzută la art. 146 lit. e) din Constituţie.

44. Astfel cum rezultă din cererea formulată, constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională dintre prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, este solicitată de Preşedintele României, care este unul dintre titularii dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu privire la conflictele juridice de natură constituţională prevăzute de art. 146 lit. e) din Constituţie.

45. Cu privire la părţile aflate în conflict, Curtea reţine că actul contrasemnării reprezintă o atribuţie proprie a prim-ministrului în raporturile sale cu Preşedintele României şi vizează nemijlocit conduita sa proprie, care, desigur, în final, angajează răspunderea Guvernului. Chiar dacă, prin Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din noiembrie 2008, Curtea a menţionat doar Guvernul, şi nu şi prim-ministrul, ca autoritate publică prevăzută în titlul III al Constituţiei care poate avea calitate procesuală activă, aceasta nu înseamnă că primul-ministru, ca reprezentant constituţional al Guvernului, nu poate fi parte în conflict în condiţiile în care se contestă însăşi maniera în care îşi exercită o atribuţie proprie. Având în vedere cele arătate, Curtea constată că, în cauza de faţă, se contestă chiar modul în care prim-ministrul a înţeles să îşi exercite atribuţia de contrasemnare a decretelor de conferire a decoraţiilor, astfel încât Curtea reţine că părţi în cadrul prezentului litigiu sunt Preşedintele României şi prim-ministrul.

46. Aşadar, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. e) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 34-36 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte.

(2) Analiza pe fond a cererii formulate de către Preşedintele României

(2.1.) Aspecte generale

47. Preşedintele României are atribuţia constituţională de a conferi decoraţii, conform art. 94 lit. a) din Constituţie. În aplicarea acestei prevederi constituţionale, a fost adoptată Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 18 februarie 2014. Potrivit art. 4 alin. (1) din această lege, decoraţiile sunt conferite prin decret de Preşedintele României, în baza propunerilor de decorare individuale. Aceste propuneri se fac de către preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor, pentru Preşedintele României, prim-ministru, senatori şi deputaţi; de către prim-ministru, pentru membrii Guvernului, şi de către miniştrii şi conducătorii instituţiilor şi organizaţiilor centrale autonome, pentru persoanele din domeniul lor de activitate. Prin excepţie, Preşedintele României poate conferi decoraţii şi din proprie iniţiativă, dar "în proporţie de 1% din numărul total stabilit prin lege pentru fiecare grad sau clasă a fiecărei decoraţii, cu excepţia gradelor de Mare Ofiţer, Mare Cruce şi Colan" [art. 4 alin. (3) din lege].

48. Curtea mai reţine că, la nivelul legislaţiei primare, sediul materiei pentru conferirea Ordinului Naţional Steaua României, Ordinului Naţional Serviciul Credincios şi a Ordinului Naţional Pentru Merit este reprezentată şi de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/1998 pentru reinstituirea Ordinului naţional Steaua României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271 din 14 iunie 1999, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2000 privind reinstituirea Ordinului, Crucii şi Medaliei Naţionale Serviciul Credincios, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 10 iulie 2000, şi de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 104/2000 privind reinstituirea Ordinului şi Medaliei Naţionale Pentru Merit, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 10 iulie 2000.

(2.2.) Noţiunea de conflict juridic de natură constituţională

49. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, conflictul juridic de natură constituţională presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale (Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008). Mai mult, Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie "stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea" (Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008). Prin urmare, potrivit jurisprudenţei Curţii, conflictele juridice de natură constituţională "nu se limitează numai la conflictele de competenţă, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituţionale, ci vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009, Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, sau Decizia nr. 108 din 5 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014).

50. Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, Curtea reţine că motivul invocat de Preşedintele României ca fiind generator al unui conflict, respectiv nemotivarea refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul de conferire a decoraţiei, reprezintă, de principiu, o problemă juridică, întrucât aceasta vizează existenţa sau nu a unei obligaţii juridice a prim-ministrului ca, în cazul refuzului contrasemnării decretului de decorare, să indice motivele care au stat la baza acestui refuz. Curtea apreciază, de asemenea, că această problemă juridică este de nivel constituţional, întrucât ea vizează interpretarea art. 94 lit. a) şi a art. 100 alin. (2) din Constituţie, respectiv obligaţiile care incumbă prim-ministrului şi Preşedintelui României în îndeplinirea atribuţiilor conferite de Constituţie. Aceste obligaţii au o relaţie directă cu atribuţiile constituţionale exercitate, existând o legătură indisolubilă între acestea.

51. Pentru a se stabili, însă, existenţa unui conflict în sensul art. 146 lit. e) din Constituţie, Curtea trebuie mai întâi să determine dacă autorităţile publice implicate în acest diferend - Preşedintele României sau prim-ministrul - au încălcat vreun text constituţional, pentru că numai o atare conduită poate sta la baza generării conflictului. În acest sens, Curtea va analiza următoarele aspecte:

A) dacă prim-ministrul poate refuza contrasemnarea unui decret emis în temeiul art. 94 lit. a) din Constituţie;

B) numai în condiţiile unui răspuns pozitiv la litera A), urmează a se analiza, în continuare, dacă refuzul trebuie sau nu motivat;

C) în cazul unui răspuns pozitiv la litera B) şi pentru ca demersul motivării refuzului să aibă o finalitate juridică, trebuie analizat şi dacă Preşedintele României, în condiţiile unui refuz motivat, poate lua act de acesta, să nu accepte motivele acolo invocate şi, astfel, în aceste condiţii, să existe obligaţia prim-ministrului de a contrasemna decretul în ipoteza în care Preşedintele României insistă în acţiunea sa de emitere a decretului de conferire a decoraţiei.

(2.3.) Problema refuzului contrasemnării decretului

52. Curtea reţine că, în funcţie de criteriul condiţiilor de exercitare, criteriu care interesează cauza de faţă, atribuţiile Preşedintelui României se clasifică în atribuţii pentru exercitarea cărora actele sau faptele preşedinţiale nu sunt supuse nici unei condiţii exterioare şi în atribuţii pentru exercitarea cărora actele sau faptele preşedinţiale sunt supuse unor condiţii exterioare, în această din urmă situaţie, actele Preşedintelui României necesită fie aprobarea Parlamentului, fie contrasemnarea, fie îndeplinirea altor condiţii extrinseci.

53. Curtea constată că exercitarea atribuţiei Preşedintelui României de a conferi decoraţii sau titluri de onoare [art. 94 lit. a) din Constituţie] presupune exercitarea concurentă de către prim-ministru a atribuţiei sale prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie, care prevede expres că decretul astfel emis - act juridic al Preşedintelui României - se contrasemnează de prim-ministru. Având în vedere clasificarea menţionată la paragraful precedent, Curtea reţine că exercitarea atribuţiei Preşedintelui României de a conferi prin decret decoraţii sau titluri de onoare este supusă unei condiţii exterioare, respectiv contrasemnarea decretului, condiţie fără de care acesta nu poate fi emis.

54. Curtea, prin Decizia nr. 87 din 30 septembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 292 din 14 octombrie 1994, a statuat că prin locul şi rolul său, derivat din alegerea directă de către popor - ceea ce îi conferă un grad echivalent de legitimitate cu Parlamentul, de asemenea ales direct-, Preşedintele României nu poate fi participant la o dezbatere parlamentară, deoarece aceasta ar însemna să îşi angajeze răspunderea politică, ceea ce este contrar poziţiei sale constituţionale, situându-l într-o poziţie similară cu aceea a Guvernului care, potrivit art. 108 alin. (1) din Constituţie, răspunde politic în faţa Parlamentului. Aşadar, rezultă că Preşedintele României nu răspunde politic în faţa Parlamentului.

55. În acest context, Curtea constată că raţiunea pentru care legiuitorul constituant a introdus obligaţia contrasemnării decretelor Preşedintelui prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie este dată atât de necesitatea exercitării unui control de legalitate cu privire la actul Preşedintelui, cât şi de necesitatea existenţei unei forme de răspundere politică pe care una dintre autorităţile publice implicate în procedura emiterii decretului de conferire a decoraţiilor trebuie să şi-o asume în faţa Parlamentului. Întrucât Preşedintele nu răspunde politic în faţa Parlamentului, această răspundere îi revine prim-ministrului pentru actul contrasemnării. De aceea, în vederea contrasemnării decretului de conferire a decoraţiilor, între Preşedintele României şi prim-ministru există posibilitatea consultării prealabile emiterii unui decret, chiar şi la nivel informal.

56. De altfel, este de principiu că în planul răspunderii politice, faţă de Preşedintele României poate fi aplicabil art. 95 din Constituţie, referitor la suspendarea din funcţie, situaţie în care electoratul, şi nu Parlamentul, îl poate demite pe Preşedinte, iar faţă de prim-ministru pot deveni aplicabile prevederile art. 112 privind întrebările, interpelările şi moţiunile simple sau art. 113 din Constituţie referitor la moţiunea de cenzură, situaţie în care se poate ajunge chiar la demiterea Guvernului de către Parlament.

57. Curtea reţine că acest mecanism constituţional, pe de o parte, dă posibilitatea manifestării controlului parlamentar în mod plenar şi direct asupra activităţii prim-ministrului şi, în final, a Guvernului. Pe de altă parte, asigură, în acest fel, şi un echilibru între puterile statului, cea executivă, reprezentată de Preşedinte şi prim-ministru, pe de o parte, şi cea legislativă, reprezentată de Parlament, evitându-se posibilitatea unui exces de putere din partea executivului.

58. Curtea constată, aşadar, că Preşedintele României are competenţa de a emite decretul de decorare, în timp ce prim-ministrul are competenţa de a-l contrasemna; actele juridice ale Preşedintelui (decretele), precum şi actele cu valoare juridică ale prim-ministrului (contrasemnarea), pe lângă componenta lor juridică, au şi o puternică semnificaţie politică; răspunderea politică pe care şi-o angajează prim-ministrul pentru actele săvârşite în cursul mandatului vizează şi contrasemnarea decretelor Preşedintelui; niciunul dintre cele două subiecte de drept nu îl poate obliga pe celălalt să îndeplinească sau să consimtă la îndeplinirea unor acte care le-ar afecta fie suportul politic al electoratului, fie al Parlamentului; consensul trebuie să caracterizeze relaţia dintre cele două subiecte de drept atunci când ele trebuie să conlucreze la emiterea unui decret (semnare/contrasemnare); şi, în fine, lipsa contrasemnăturii prim-ministrului atrage inexistenţa decretului de conferire a decoraţiilor.

59. În aceste condiţii, Curtea constată că prim-ministrul are competenţa constituţională de a refuza contrasemnarea decretului de conferire a decoraţiilor atât pentru motive de legalitate, cât şi de oportunitate.

60. În fine, Curtea reţine că nu se poate face nicio paralelă între semnificaţia contrasemnării hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare şi cea a contrasemnării de către prim-ministru a decretelor emise de Preşedintele României, întrucât, în primul caz, contrasemnarea reprezintă un act tehnic prin care ministrul ia la cunoştinţă şi se obligă să pună în executare actul Guvernului, pe când în al doilea caz contrasemnarea reprezintă şi un act politic care în final angajează Guvernul în faţa Parlamentului.

(2.4.) Problema motivării refuzului de contrasemnare a decretului

61. Curtea reţine că emiterea decretului de conferire a decoraţiilor atestă existenţa unui acord de voinţe între Preşedintele României şi prim-ministru, respectiv între vârfurile puterii executive, fiind rezultatul unor consultări purtate între cele două autorităţi publice. Iniţierea acestora este, de regulă, de resortul Guvernului sau al Parlamentului, cu excepţia situaţiilor prevăzute de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 29/2000, ipoteză în care iniţiativa aparţine Preşedintelui României. Însă, în toate aceste situaţii, conferirea decoraţiilor implică intervenirea unui element subiectiv din partea autorităţilor publice cu competenţe în această procedură. Astfel, atât iniţierea procedurii, cât şi conferirea în sine a decoraţiilor sunt rezultatul propriilor aprecieri subiective ale acestor autorităţi, care, pentru conduita lor, răspund, din punct de vedere politic, direct sau indirect, în faţa electoratului sau a Parlamentului, după caz. Rezultă un concurs de aprecieri subiective care, în final, poate duce la emiterea sau nu a decretului de conferire a decoraţiei, fără ca persoana propusă spre decorare să fie vătămată în vreun drept al său din moment ce aceasta are doar o expectanţă cu privire la conferirea decoraţiei, şi nu dreptul. În aceste condiţii, motivarea refuzului de a contrasemna decretul nu poate fi calificată nici ca fiind parte componentă a refuzului, nici ca având un caracter justificat sau nejustificat şi, în consecinţă, nici nu poate forma obiectul unui control cu caracter jurisdicţional realizat, eventual, de Curtea Constituţională.

62. Aşadar, ceea ce produce efecte juridice nu este motivarea refuzului sau caracterul justificat al motivării refuzului, ci refuzul contrasemnării decretului. Motivarea nu ar însemna decât indicarea temeiurilor subiective care au stat la baza deciziei luate, fără a exista o finalitate juridică a acestei operaţiuni tehnice în sensul generării unei noi competenţe în sarcina Preşedintelui României. Constituţia nu prevede, nici expres, nici implicit, posibilitatea Preşedintelui României de a-l obliga pe prim-ministru să contrasemneze un decret de conferire a unei decoraţii în cazul unui refuz iniţial al acestuia.

63. Rezultă că motivarea în sine a refuzului nu are nicio consecinţă juridică, astfel încât devine inoperantă ipoteza enunţată ia paragraful 51 lit. C) referitor la posibilitatea eventuală a Preşedintelui României, în condiţiile unui refuz motivat, să ia act de acesta, să nu accepte motivele acolo invocate şi, astfel, în aceste condiţii, să îl oblige pe prim-ministru, direct sau indirect, să contrasemneze decretul de conferire a decoraţiei.

64. Referitor la invocarea principiului constituţional al comportamentului loial, Curtea constată că aplicarea acestui principiu reprezintă o operaţiune juridică bivalentă, fiind deopotrivă opozabilă celor două autorităţi publice implicate în procedura de emitere a decretului de conferire a decoraţiilor sau titlurilor de onoare (a se vedea, cu privire la înţelesul principiului comportamentului loial al autorităţilor publice, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012, Decizia nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013). De aceea, în baza acestui principiu, pe de o parte, iniţiatorul decretului - Preşedintele Românie - are posibilitatea de a se consulta cu prim-ministrul pentru realizarea unui consens între cele două vârfuri ale puterii executive înainte de solicitarea contrasemnăturii prim-ministrului cu privire la decretul de conferire a decoraţiilor sau titlurilor de onoare. Pe de altă parte, deşi niciun text constituţional nu obligă prim-ministrul să indice motivele care au determinat refuzul contrasemnării decretului menţionat, totuşi, în spiritul aceluiaşi principiu constituţional, ar fi util ca şi prim-ministrul să colaboreze în mod deschis cu Preşedintele, inclusiv prin iniţierea unor consultări cu acesta. De asemenea, Curtea reţine că, în condiţiile în care nici nu s-a iniţiat vreo consultare de către Preşedinte sau prim-ministru şi nici nu s-a motivat refuzul contrasemnării, iniţiatorul decretului are posibilitatea, la rândul său, de a deschide un dialog constituţional cu prim-ministrul în vederea lămuririi motivelor care au determinat refuzul contrasemnării decretului menţionat şi al realizării unui consens, astfel încât să nu se ajungă la sesizarea Curţii Constituţionale, aceasta din urmă neavând competenţa de a mijloci un asemenea consens.

65. Curtea observă că autorul sesizării a identificat o serie de decizii ale instanţei constituţionale prin care s-a stabilit că, în raporturile sale cu Guvernul, Preşedintele României trebuie să îşi motiveze refuzul în îndeplinirea uneia dintre atribuţiile sale.

66. O primă situaţie este cea în care Preşedintele României numeşte la propunerea prim-ministrului pe unii membri ai Guvernului în condiţiile art. 85 alin. (2) din Constituţie, care prevede că, "În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului Astfel, prin Decizia nr. 356 din 5 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 322 din 14 mai 2007, Curtea Constituţională a statuat că Preşedintele României nu are drept de veto faţă de propunerea prim-ministrului de numire în funcţie a membrilor Guvernului în condiţiile art. 85 alin. (2) din Constituţie, ci are dreptul de a verifica corespunderea pentru funcţie a candidatului şi poate cere prim-ministrului o altă propunere de candidat la funcţie. În toate cazurile respingerea candidaturii trebuie să fie motivată. În continuare, Curtea, prin Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 22 februarie 2008, a statuat că "motivele cererii Preşedintelui României nu pot fi cenzurate de prim-ministrul, care, în procedura prevăzută de art. 85 alin. (2) din Constituţie, nu are decât dreptul de a propune Preşedintelui numirea unui ministru, iar nu şi competenţă decizionali. Ca şi în cazul exercitării celorlalte atribuţii prevăzute în Constituţie, Preşedintele rămâne răspunzător politic, în faţa electoratului, pentru modul în care a motivat refuzul de a da curs propunerii primului-ministru, după cum primul-ministru şi Guvernul rămân răspunzători politic în faţa Parlamentului".

67. Cea de-a doua situaţie vizează cazul numirii în funcţie a judecătorilor/procurorilor şi cel al numirilor în funcţii de conducere a acestora. Curtea, prin Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, a statuat că, "dacă Preşedintele României nu ar avea niciun drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor făcute de Consiliul Superior al Magistraturii pentru numirea judecătorilor şi procurorilor sau în anumite funcţii de conducere ori dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României, prevăzute de art. 94 lit. c) coroborat cu art. 125 alin. (1) din Constituţie, ar fi golite de conţinut şi importanţă". Curtea mai reţine că textul actual al art. 31 alin. (3) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005, prevede: "Preşedintele României poate refuza o singură dată numirea judecătorilor şi procurorilor prevăzuţi la alin. (1). Refuzul motivat se comunică de îndată Consiliului Superior al Magistraturii."

68. Analizând deciziile menţionate şi textul de lege anterior redat, Curtea constată că nu se poate ajunge la concluzia aplicării mutatis mutandis în cauza de faţă a raţionamentului sau a soluţiei legislative anterior menţionate. În niciunul dintre cazuri Preşedintele României nu îşi asumă vreo răspundere politică, ci doar juridică în sensul legalităţii desfăşurării procedurii care se finalizează cu decretul de numire.

69. În primul caz, răspunderea politică în faţa Parlamentului este a prim-ministrului prin asumarea deciziei politice cu privire la propunerea pe care o înaintează, Preşedintele României verificând doar corespunderea candidatului pentru funcţia propusă, în raport cu anumite condiţionări-criterii stabilite de lege (a se vedea şi Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial ai României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragraful 268), iar, în al doilea caz, nu se pune problema vreunei răspunderi politice, ci doar cea vizând legalitatea desfăşurării procedurii de numire în funcţie. Curtea mai subliniază că, în acest din urmă caz, competenţa Preşedintelui României este prevăzută de art. 94 lit. c) din Constituţie, care prevede expres, spre deosebire de celelalte litere ale textului, că numirea în funcţii publice se realizează "în condiţiile prevăzute de lege" (cu privire la acest aspect, a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, paragraful 268, şi Decizia nr. 384 din 4 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 451 din 24 mai 2006).

70. Astfel, având în vedere diferenţele juridice majore existente între instituţia contrasemnării decretului, pe de o parte, şi atribuţia Preşedintelui României de numire fie în funcţia de membru al Guvernului, fie în alte funcţii publice, pe de altă parte, nu se poate ajunge la concluzia existenţei obligaţiei prim-ministrului de a motiva refuzul contrasemnării decretului.

71. Aşadar, Curtea reţine că atât Preşedintele României, cât şi Guvernul şi-au exercitat competenţele prevăzute de Constituţie, fără să îşi aroge competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori să omită să îndeplinească anumite acte care intrau în obligaţiile lor constituţionale. Fiecare autoritate publică şi-a îndeplinit atribuţiile conform cu prevederile Constituţiei, astfel încât, în aceste condiţii, diferendul invocat de Preşedintele României cu privire la interpretarea art. 94 lit. a) şi art. 100 alin. (2) din Constituţie nu poate fi echivalat din punct de vedere juridic cu un conflict în sensul autonom pe care îl presupune art. 146 lit. e) din Constituţie. De aceea, Curtea nu poate constata existenţa niciunui conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României, pe de o parte, şi prim-ministru, pe de altă parte, ivit ca urmare a nemotivării refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii mai multor personalităţi ale culturii româneşti ce au asigurat conducerea Institutului Cultural Român în perioada 2005-2012.

72. Având în vedere considerentele expuse, dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că nu există un conflict juridic de natură constituţională între prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, ivit ca urmare a nemotivării refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din 21 mai 2014.

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea formulată de Preşedintele României trebuia admisă şi constatată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între prim-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, conflict ivit ca urmare a nemotivării refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul Preşedintelui României privind conferirea unor decoraţii mai multor personalităţi ale culturii româneşti ce au asigurat conducerea Institutului Cultural Român în perioada 2005-2012, pentru următoarele motive:

I. Cadrul constituţional şi legal incident

- Art. 94 lit. a): "Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii:

a) conferă decoraţii şi titluri de onoare.";

- Art. 100:

"(1) În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.

(2) Decretele emise de Preşedintele României în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 91 alineatele (1) şi (2), articolul 92 alineatele (2) şi (3), articolul 93 alineatul (1) şi articolul 94 literele a), b) şi d) se contrasemnează de primul-ministru."

Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 18 februarie 2014, stabileşte decoraţiile care pot fi conferite, prin decret, de Preşedintele României, în baza propunerilor de decorare individuale, la iniţiativa proprie sau a altor instituţii ale statului. Potrivit dispoziţiilor art. 3, decoraţiile sunt conferite cetăţenilor români pentru serviciile excepţionale aduse statului şi poporului român, pentru acte de eroism săvârşite în serviciul militar şi pentru merite deosebite în activitate, precum şi unităţilor militare pentru fapte deosebite săvârşite în timp de pace şi pentru acte de eroism în timp de război. De asemenea, decoraţiile pot fi conferite şi cetăţenilor străini pentru contribuţia deosebită la progresul umanităţii, la promovarea păcii şi a democraţiei în lume, la dezvoltarea relaţiilor de colaborare şi prietenie cu România sau pentru fapte şi servicii remarcabile aduse statului şi poporului român.

II. Atribuţiile Preşedintelui. Constituţia prevede expres competenţele şefului statului, care, în funcţie de domeniul de incidenţă, vizează atribuţii referitoare la relaţia cu Guvernul, atribuţii referitoare la relaţia cu Parlamentului, atribuţii referitoare la relaţia cu poporul, atribuţii în domeniul politicii externe, atribuţii în domeniul apărării, adoptarea de măsuri excepţionale, precum şi alte atribuţii: conferirea de decoraţii şi de alte titluri de onoare, acordarea gradelor de mareşal, de general şi de amiral, numirea în anumite funcţii publice, precum şi acordarea graţierii individuale.

Actele juridice ale Preşedintelui României, adoptate în exercitarea atribuţiilor mandatului constituţional, sunt decretele prezidenţiale. Aceste acte sunt manifestări unilaterale de voinţă, realizate în scopul de a produce efecte juridice, şi pot avea caracter individual sau normativ. Dispoziţiile constituţionale prevăd, sub sancţiunea inexistenţei actului, publicarea decretului în Monitorul Oficial al României, dată de la care acesta intră în vigoare. Toate decretele au caracter executoriu, fiind general obligatorii, autorităţile statului cărora le sunt destinate fiind însărcinate cu ducerea la îndeplinire a celor statuate în cuprinsul actului. Potrivit dispoziţiilor art. 100 alin. (2) din Constituţie, unele decrete ale Preşedintelui se contrasemnează de prim-ministru. Din interpretarea dispoziţiilor constituţionale, rezultă că regula o constituie lipsa contrasemnăturii prim-ministrului, iar excepţia contrasemnarea decretelor în situaţiile expres enumerate în Constituţie.

III. Natura Juridică a Instituţiei contrasemnării. Potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române, "a contrasemna" semnifică a pune semnătura pe un act semnat în prealabil de un organ ierarhic superior, a semna un act alături de cel de la care emană.

Actul supus contrasemnării - decretul Preşedintelui - este semnat în prealabil de acesta, în calitate de titular al atribuţiei constituţionale, contrasemnarea, în cazurile expres prevăzute de Legea fundamentală, fiind un act subsecvent, de a cărei existenţă depinde valabilitatea decretului. Cu alte cuvinte, deşi actul este semnat şi deci însuşit de către autoritatea de la care emană şi care este principala responsabilă pentru conţinutul şi efectele pe care urmează a le produce decretul, lipsa contrasemnăturii prim-ministrului are ca efect inexistenţa actului, care nu poate fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Consimţământul prim-ministrului cu privire la conţinutul actului prezidenţial dobândeşte, astfel, o valoare egală cu cea a Preşedintelui, existenţa actului fiind condiţionată de întrunirea acordului de voinţă al celor două autorităţi publice. Prin reglementarea obligaţiei constituţionale a prim-ministrului de a contrasemna decretele Preşedintelui, acestuia i se atribuie, direct, o funcţie de control asupra actelor emise de şeful statului, şi, indirect, responsabilitatea juridică şi politică asupra conţinutului actului pe care, semnându-l, îl validează. Aşa fiind, în urma examinării actului supus acordului, prim-ministrul poate refuza contrasemnarea unui decret al Preşedintelui, dacă apreciază că acesta nu întruneşte condiţiile de conferire a decoraţiei prevăzute de art. 3 din Legea nr. 29/2000. Dar acest refuz nu poate fi exercitat în mod arbitrar, astfel încât să transforme dreptul de apreciere al prim-ministrului într-un drept de veto, ci trebuie motivat tocmai pentru a respecta principiul constituţional al colaborării loiale dintre autorităţile statului, principiu consacrat în jurisprudenţa instanţei constituţionale. A accepta o teză contrară echivalează cu negarea atribuţiilor constituţionale proprii ale Preşedintelui României, care pot fi blocate printr-un refuz nemotivat şi discreţionar al prim-ministrului României.

IV. Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, reţinem că motivul invocat de Preşedintele României ca fiind cel generator al unui conflict, respectiv nemotivarea refuzului prim-ministrului de a contrasemna decretul de conferire a decoraţiei, pune în discuţie existenţa unei obligaţii a prim-ministrului ca, în cazul refuzului contrasemnării decretului de decorare, să indice motivele care au stat la baza acestui refuz. Conflictul este unul juridic de natură constituţională, întrucât vizează competenţa Preşedintelui României de a conferi decoraţii prevăzută de art. 94 lit. a) din Constituţie, respectiv competenţa prim-ministrului de a contrasemna unele decrete prezidenţiale, în temeiul art. 100 alin. (2) din Constituţie.

Apreciem că soluţia prevăzută la art. 100 alin. (2) din Constituţie reprezintă o aplicaţie a concepţiei legiuitorului constituant care a stat la baza principiului echilibrului puterilor în stat, consacrat în art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, principiu aplicat, în egală măsură, în modul de atribuire şi de exercitare a competenţelor tuturor autorităţilor publice, inclusiv a celor care fac parte din aceeaşi putere, dintre cele trei prevăzute de textul menţionat. Pe baza acestui principiu, pentru evitarea blocajelor instituţionale şi pentru buna lor funcţionare, autorităţile publice au obligaţia să colaboreze¹.

¹ A se vedea în acest sens Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 22 februarie 2008.

Totodată, reţinem că interpretarea coroborată a prevederilor art. 94 lit. a) şi art. 100 alin. (2) din Constituţia României conţine premisele unui blocaj instituţional în condiţiile în care autorităţile publice cu competenţe conjuncte în realizarea unei atribuţii de ordin constituţional nu colaborează şi nu reuşesc să se pună de acord.

Având în vedere cele precizate, tocmai prin refuzul nemotivat al deciziei de a nu contrasemna decretul Preşedintelui de conferire a decoraţiilor, prim-ministrul României a creat un blocaj instituţional, întrucât a eliminat premisele oricărei colaborări instituţionale între cele două autorităţi. În opinia majoritară a Curţii Constituţionale, s-a arătat că "ceea ce produce efecte juridice nu este motivarea refuzului sau caracterul justificat al motivării refuzului, ci refuzul contrasemnării decretului. Motivarea nu ar însemna decât indicarea temeiurilor subiective care au stat la baza deciziei luate, fără a exista o finalitate juridică a acestei operaţiuni tehnice în sensul generării unei noi competenţe în sarcina Preşedintelui României". Este adevărat că orice autoritate publică dispune de o largă putere de apreciere şi, tocmai de aceea, precizarea motivelor pe care se întemeiază refuzul exercitării unei competenţe constituţionale este de esenţa statului democratic, motivarea asigurând transparenţa în exercitarea atribuţiilor constituţionale şi, implicit, o bună administrare. Or, raporturile dintre Preşedintele României şi prim-ministru nu pot fi pur formale. Este indubitabil că efectele juridice pe care Se produce un refuz motivat sunt diferite de cele ale unui refuz nemotivat. Dacă în prima ipoteză, argumentele pe care se întemeiază refuzul prim-ministrului de a contrasemna decretul prezidenţial constituie premisele unor discuţii în scopul obţinerii unui acord cu privire la problema disputată, în cea de-a doua ipoteză, este înlăturată orice posibilitate de a media conflictul, Preşedintele României nefiind în măsură să remedieze aspectele asupra cărora operează refuzul, necunoscându-le.

Prin urmare, apreciem că verificarea îndeplinirii condiţiilor de conferire a decoraţiilor sau a titlurilor de onoare intră în competenţa prim-ministrului, care, în considerarea colaborării loiale, poate refuza contrasemnarea decretului numai în cazul în care aprecierea sa, întemeiată pe argumente obiective, conduce la o atare concluzie, iar argumentele pe care se întemeiază refuzul trebuie să îl însoţească. Sub acest aspect, prin modul în care a înţeles să îşi exercite atribuţia constituţională a contrasemnării, refuzând nemotivat propunerea de decorare, prim-ministrul a nesocotit principiul constituţional al loialităţii şi colaborării autorităţilor publice.

În consecinţă, Curtea Constituţională ar fi trebuit să constate că, în aplicarea art. 100 alin. (2) din Constituţie, prim-ministrul României, neavând drept de veto, poate să refuze Preşedintelui, motivat, cererea de decorare a anumitor persoane.

Având în vedere considerentele expuse, apreciem că există un conflict juridic de natură constituţională între Preşedintele României şi prim-ministru, generat de refuzul nemotivat al acestuia din urmă de a contrasemna un decret emis de Preşedintele României în exercitarea atribuţiei sale prevăzute la art. 94 lit. a) din Constituţie.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Judecători,

Daniel Marius Morar

Mircea Ştefan Minea

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 478 din data de 28 iunie 2014