Document embed

DECIZIE nr. 457 din 16 septembrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative

Augustin Zegrean	- preşedinte
Valer Dorneanu	- judecător
Toni Greblă	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Puskas Valentin Zoltan	- judecător
Tudorel Toader	- judecător
Ioniţa Cochinţu	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Oana Dolores Raret în Dosarul nr. 9.960/108/2013 al Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 501D/2014.

2. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, consilierul juridic Ionuţ-Cristian Mirea Buturuga, cu delegaţie depusă la dosar, constatări du-se lipsa celorlalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Magistratul-asistent referă asupra faptului că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus la dosarul cauzei o cerere prin care solicită conexarea dosarelor nr. 501D/2014, nr. 502D/2014 şi nr. 503D/2014.

4. Reprezentantul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală reiterează cererea formulată în acest sens, respectiv de conexare a tuturor dosarelor care au identitate de obiect.

5. Curtea dispune a se face apelul şi în dosarele nr. 502D/2014 şi nr. 503D/2014 având ca obiect excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Călin Cosmin Creţiu şi Mihai Graţian Şeran în dosarele nr. 9.963/108/2013 şi nr. 10.044/108/2013 ale Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

6. La apelul nominal se prezintă, pentru partea Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, consilierul juridic Ionuţ-Cristian Mirea Buturuga, cu delegaţie depusă la dosar, constatându-se lipsa celorlalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

7. Curtea pune în discuţie problema conexării dosarelor.

8. Reprezentantul Ministerului Public arată că este de acord cu conexarea cauzelor.

9. Curtea, având în vedere obiectul cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, dispune conexarea dosarelor nr. 502D/2014 şi nr. 503D/2014 la Dosarul nr 501D/2014, care este primul înregistrat.

10. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul consilierului juridic, care solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât criticile nu sunt întemeiate. Astfel arată că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu este o instituţie fundamentală a statului, iar în acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014. De asemenea, menţionează faptul că nu este încălcat art. 41 din Constituţie, respectiv dreptul la muncă nu a fost îngrădit, întrucât autorii excepţiei de neconstituţionalitate puteau opta pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea şi ocuparea posturilor puse la dispoziţie, aferente noilor structuri create, neputând fi reţinută nici instituirea unei discriminări.

11. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, menţionând în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

12. Prin încheierile din 20 mai 2014, pronunţate în dosarele nr. 9.960/108/2013, nr. 9.963/108/2013 şi nr. 10.044/108/2013, Tribunalul Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative.

13. Excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate de Oana Dolores Raret, Călin Cosmin Creţiu şi Mihai Graţian Şeran, în cauze având ca obiect cereri prin care se solicită anularea deciziilor privind eliberarea din funcţiile publice pe care le ocupau, decizii care au fost emise în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, precum şi numirea într-o altă funcţie publică echivalentă şi plata unor despăgubiri.

14. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că prevederile criticate sunt contrare dispoziţiilor art. 115 alin. (4) şi (6), art. 11 alin. (1) şi (2), art. 16 alin. (2) şi art. 41 din Constituţia României, precum şi celor ale art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999, art. 3 şi art. 6 din Legea nr. 329/2009 şi art. 68-79 din Legea nr. 53/2003. Astfel, arată că în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt invocate premisele unei situaţii extraordinare care impune adoptarea unor măsuri imediate în vederea stabilirii cadrului normativ pentru modernizarea administraţiei fiscale prin reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (A.N.A.F.), conform angajamentului asumat de România cu organismele financiare internaţionale şi că neadoptarea acestor măsuri ar avea consecinţe negative asupra bugetului consolidat; însă această situaţie extraordinară este invocată de Guvern fără a avea un conţinut concret şi verosimil.

15. Modalitatea de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi reglementările aduse domeniului de activitate prin reorganizarea A.N.A.F. încalcă flagrant regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie în favoarea funcţionarilor publici.

16. În acest context, pe de o parte, prin desfiinţarea Gărzii Financiare şi, pe de altă parte, prin înfiinţarea Direcţiei generale antifraudă fiscală, personalul nu a fost preluat, ci a fost eliberat din funcţie. Or, conform dispoziţiilor art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999, instituţia publică avea obligaţia de a pune la dispoziţia personalului Gărzii Financiare funcţii publice echivalente din cadrul oricărei structuri A.N.A.F. şi numai în caz de refuz se putea proceda la eliberarea din funcţie. Totodată, art. 3 şi art. 6 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice prevăd preluarea personalului instituţiei desfiinţate, în limita numărului de posturi aprobate, pe noile funcţii constituite. Însă, deşi în cadrul noii structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală, Guvernul a aprobat un număr mai mare de posturi decât cel existent la Garda Financiară, nu a stabilit preluarea personalului instituţiei desfiinţate. Totodată, susţine că dispoziţiile criticate, transpuse şi în Hotărârea Guvernului nr. 520/2013, instituie arbitrar o derogare de la prevederile, principiile şi obiectul de reglementare statuat prin Legea nr. 188/1999, ceea ce este contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la calitatea legii.

17. De asemenea, susţin, pe de o parte, că atât Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, cât şi Garda Financiară - instituţie publică de control, cu personalitate juridică în subordinea A.N.A.F. din cadrul Ministerului Finanţelor Publice sunt instituţii fundamentale ale statului, prevăzute în titlul III, capitolul V, art. 117 alin. (2) din Constituţie. Pe de altă parte, arată că, deşi Garda Financiară nu este expres prevăzută de Constituţie ca instituţie fundamentală a statului, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aceasta este inclusă în categoria instituţiilor cu acest rang, respectiv a serviciilor deconcentrate (Comisariatul General reprezentând aparatul central, secţiile judeţene şi cea a municipiului Bucureşti ca unităţi subordonate). Afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului vizează toate componentele care definesc regimul juridic al acestora: structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea etc. Aşadar, prevederile art. 1 şi art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt de natură a contraveni art. 115 alin. (6) din Constituţie.

18. Totodată, susţin că măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice, în măsura în care, potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, comisarii acestei instituţii sunt funcţionari publici cu statut special, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie. În plus, sunt aplicabile prevederile art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care prevăd că funcţionarii publici cu atribuţii de control nu au dreptul să se angajeze timp de 3 ani la societăţile controlate şi monitorizate. Or, prin eliberarea din funcţie şi nepreluarea personalului Gărzii Financiare în noile structuri este încălcat şi dreptul la protecţie socială prevăzut de art. 41 din Constituţie, realizându-se prin această reorganizare, în fapt, o concediere colectivă (peste 1000 de funcţionari publici ai instituţiei desfiinţate), fără însă a se asigura protecţia socială (formare profesională, măsuri compensatorii etc.) necesară într-o astfel de ipoteză.

19. În continuare se susţine că în cadrul procesului de reorganizare al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală s-a creat o discriminare evidentă între diferitele categorii de funcţionari publici, în defavoarea personalului Gărzii Financiare.

20. De asemenea, arată că prin Programul multianual de modernizare a administraţiei fiscale, întocmit şi aprobat în contextul negocierilor cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeană şi Banca Mondială, ca parte a condiţionalităţilor discutate cu Banca Mondială în vederea accesării unui împrumut, Guvernul şi-a asumat angajamentul de a adopta un plan de modernizare a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care prevedea fuzionarea structurilor de administrare fiscală, vamă şi celor aparţinând Gărzii Financiare pentru eficientizarea activităţii lor. Prin Legea nr. 205/2012, Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenţie cu Fondul Monetar Internaţional, iar statul român se obligă să modernizeze şi să restructureze sistemul administrativ, lege care se regăseşte menţionată în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Or, din cuprinsul acestor scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, eventual într-o nouă structură, şi nicidecum desfiinţarea ei. Din această perspectivă, consideră că prin desfiinţarea Gărzii Financiare sunt încălcate prevederile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin.

21. Tribunalul Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

22. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

23. Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile criticate sunt constituţionale, sens în care, menţionând jurisprudenţa Curţii Constituţionale, arată că interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legilor organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi de abilitare. De asemenea, la data adoptării ordonanţei de urgenţă criticate, a existat o situaţie extraordinară, iar măsurile în cauză nu sufereau amânare în lipsa unui instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în scopul evitării rapide a consecinţelor negative survenite. Astfel, se apreciază că există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă şi independentă de voinţa Guvernului care a stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă criticate, fiind îndeplinite, astfel, exigenţele motivării urgenţei prevăzute în Constituţie.

24. Legiuitorul este liber să aleagă, în funcţie de politica statului, de resursele financiare, de prioritatea obiectivelor urmărite şi de necesitatea îndeplinirii şi a altor obligaţii consacrate deopotrivă la nivel constituţional, care sunt măsurile menite să asigure echilibrul financiar al statului şi protejarea intereselor naţionale în activitatea financiară, în acord cu prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie. De asemenea, menţionează că, din analiza jurisprudenţei Curţii Constituţionale, reiese că în ceea ce priveşte modificarea numărului de posturi la nivelul unor autorităţi şi instituţii publice locale şi a structurilor organizatorice, instanţa de contencios constituţional a statuat că astfel de măsuri nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului.

25. Totodată, apreciază că măsura reducerii personalului nu este o măsură inacceptabilă şi interzisă, fiind recunoscută atât în privinţa organizării şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor publice, cât şi în domeniul raporturilor de muncă. În acest sens sunt menţionate dispoziţiile art. 24 lit. a) din Carta socială europeană revizuită, ratificată de România prin Legea nr. 74/1999, care admit posibilitatea concedierii, motivată de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a serviciului. În acest context se consideră că nu sunt încălcate prevederile constituţionale referitoare la muncă şi protecţia socială a muncii şi nici cele referitoare la dreptul internaţional şi dreptul intern.

26. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, punctele de vedere ale Avocatului Poporului, susţinerile părţii prezente, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

27. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie.

28. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013, care au următorul cuprins:

- Art. 1: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, denumită în continuare Agenţia, se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează."

- Art. 4:

"(1) Funcţiile utilizate de Direcţia generală antifraudă fiscală în realizarea atribuţiilor stabilite de lege sunt funcţii publice specifice de inspector antifraudă şi funcţii publice generale.

(2) Personalul care ocupă funcţii publice de inspector antifraudă are drepturi şi îndatoriri specifice de serviciu care se stabilesc prin statut special, aprobat prin lege.

(3) Personalul care ocupă funcţii publice de inspector antifraudă beneficiază de toate drepturile prevăzute de lege pentru funcţionarii publici.

(4) Poate fi numită în funcţia de inspector antifraudă persoana care îndeplineşte condiţiile prevăzute la alin. (5) şi (7).

(5) Numirea personalului antifraudă se face pe bază de concurs sau examen, începând cu data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la art. 13 alin. (1), organizat potrivit regulamentului aprobat prin hotărâre a Guvernului. Preşedintele şi vicepreşedintele comisiilor de concurs sau de examen vor fi vicepreşedintele Agenţiei care coordonează Direcţia generală antifraudă fiscală şi inspectorul general antifraudă.

(6) Numirea personalului antifraudă se face potrivit Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

(7) Ocuparea funcţiilor publice în cadrul structurii antifraudă se face cu respectarea următoarelor condiţii minime:

a) absolvirea de studii universitare de licenţă cu diplomă, respectiv studii superioare, juridice sau economice, de lungă durată, cu diplomă de licenţă ori echivalentă;

b) promovarea evaluărilor psihologice complexe, organizate prin intermediul unităţilor specializate acreditate în condiţiile legii;

c) promovarea evaluărilor de integritate, inclusiv prin evaluarea personalului Direcţiei generale antifraudă fiscală din punct de vedere psihologic şi al comportamentului simulat, de către personal sau cabinete de specialitate, autorizate în condiţiile legii.

(8) Funcţionarilor publici care ocupă funcţii publice în cadrul structurii antifraudă li se consideră vechime în specialitatea studiilor absolvite întreaga perioadă în care îşi desfăşoară activitatea în structura antifraudă.

(9) În scopul efectuării cu celeritate şi în mod temeinic a activităţilor de descoperire şi de urmărire a infracţiunilor economico-financiare, pentru clarificarea unor aspecte tehnice în activitatea de urmărire penală, inspectorii antifraudă din cadrul Direcţiei de combatere a fraudelor îşi vor desfăşura activitatea în cadrul parchetelor, prin detaşare.

(10) Inspectorii antifraudă prevăzuţi la alin. (9) îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea exclusivă a conducătorului parchetului în cadrul căruia funcţionează.

(11) Numirea inspectorilor antifraudă în cadrul Direcţiei de combatere a fraudelor se face prin ordin al preşedintelui Agenţiei, cu avizul vicepreşedintelui Agenţiei care conduce Direcţia generală antifraudă fiscală şi al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar detaşarea acestora în funcţii se face prin ordin comun al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casape şi Justiţie şi al preşedintelui Agenţiei.

(12) Inspectorii antifraudă sunt detaşaţi în interesul serviciului pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea prelungirii detaşării în funcţie, cu acordul acestora.

(13) Detaşarea încetează înaintea împlinirii perioadei prevăzute la alin. (12) prin revocarea din funcţie dispusă prin ordin comun motivat al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi al preşedintelui Agenţiei.

(14) Pe durata detaşării la parchet inspectorii antifraudă din cadrul Direcţiei generale antifraudă fiscală nu pot primi de la organele ierarhic superioare din cadrul Agenţiei nicio însărcinare.

(15) Modul de exercitare a atribuţiilor privind cariera inspectorilor antifraudă pe durata detaşării la parchete se stabileşte prin legea privind statutul acestei categorii de funcţionari publici.

(16) Cheltuielile de personal, precum şi cheltuielile de cazare şi transport aferente deplasărilor efectuate în condiţiile legii, pentru inspectorii antifraudă detaşaţi potrivit prezentului articol, se suportă de către Ministerul Finanţelor Publice, din bugetul anual aprobat.

(17) Modalitatea de acordare a drepturilor personalului detaşat, prevăzute la alin. (16), se stabileşte prin norme metodologice care se aprobă prin ordin comun al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.";

- Art. 13: "(1) Organizarea, modul de funcţionare, numărul de posturi al Agenţiei, inclusiv cele aferente structurii antifraudă, precum şi alte aspecte determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă se reglementează prin hotărâre a Guvernului în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă.

(2) Încadrarea personalului Agenţiei în numărul maxim de posturi aprobat şi în noua structură organizatorică se face în termenele şi cu respectarea condiţiilor prevăzute de legislaţia în vigoare";

- Art. 19: "(1) În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzută la art. 13 alin. (1) se abrogă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi Hotărârea Guvernului nr. 1.324/2009 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 24 noiembrie 2009, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Cu data prevăzută la alin. (1), Garda Financiară se desfiinţează.

(3) Eliberarea din funcţie a personalului se va realiza cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal.

(4) Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data desfiinţării şi orice alte bunuri ale Gărzii Financiare sunt preluate de Agenţie, pe bază de protocol, încheiat în termenul prevăzut la alin. (1).

(5) Procedurile aflate în derulare la nivelul Gărzii Financiare vor fi continuate de Agenţie, care se subrogă în drepturile şi obligaţiile acesteia, actele îndeplinite anterior rămânând valabile.

(6) Pentru litigiile aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de faza de judecată, Agenţia se subrogă în toate drepturile şi obligaţiile Gărzii Financiare şi dobândeşte calitatea procesuală a acesteia."

29. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul internaţional, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 referitor la muncă şi protecţia socială a muncii şi art. 115 alin. (4) şi (6) privind limitele delegării legislative în materia ordonanţelor de urgenţă. De asemenea, sunt menţionate dispoziţiile art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 3 şi art. 6 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi ale art. 68-78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, cu modificările şi completările ulterioare.

30. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că aceasta este neîntemeiată, pentru motivele ce se vor arăta în continuare.

31. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, în raport cu critici şi dispoziţii constituţionale similare, sens în care este Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, prin care Curtea a respins ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate.

32. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a constatat că ordonanţa de urgenţă vizează restructurarea următoarelor instituţii publice; Agenţia Naţională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 609/2003, cu modificările şi completările ulterioare], Autoritatea Naţională a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României, cu modificările şi completările ulterioare], Garda Financiară [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de Stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2004, cu modificările şi completările ulterioare] şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene [instituţii publice cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice].

33. Din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2014, Curtea a reţinut că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătăţirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activităţi ale administraţiei fiscale, precum şi între unităţile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătăţirii planificării şi controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum şi crearea unei noi structuri antifraudă. Aşa fiind, Curtea a apreciat că aceste elemente vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.

34. Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, precum şi cu dispoziţiile art. 16 şi 41 din Constituţie, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată.

35. În acest sens, Curtea a constatat că, în ceea ce priveşte interdicţiile şi limitele de reglementare pe calea ordonanţelor de urgenţă, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, s-a statuat că din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituţie "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text - regimul instituţiilor fundamentale ale statului sau drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţie -, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»"

36. În ceea ce priveşte regimul instituţiilor fundamentale ale statului, în jurisprudenţa sa. Curtea a stabilit că "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).

37. Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).

38. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, din subordinea Ministerului Finanţelor Publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Autoritatea Naţională a Vămilor şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123 din Constituţie, fiind calificate, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, instituţii fundamentale ale statului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). De asemenea, ordonanţa de urgenţă prevede desfiinţarea Gărzii Financiare, instituţie publică de control care se afla în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, însă această instituţie nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116-117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.

39. În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

40. O altă interdicţie prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie este aceea ca prin ordonanţa de urgenţă să nu fie afectate "drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie". Incidenţa dispoziţiilor constituţionale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare. Cu alte cuvinte, existenţa unor drepturi sau libertăţi afectate determină, implicit, nerespectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

41. În cauza supusă controlului de constituţionalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, respectiv cele privind munca şi protecţia socială a muncit - art. 41 din Legea fundamentală.

42. Referitor la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepţiei deduc neconstituţionalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administraţiei fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri; prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie, încadrarea în structura nou-înfiinţată realizându-se prin concurs sau examen.

43. În ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage trebuie să îşi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă.

44. Astfel, Curtea a apreciat că analiza situaţiei ce face obiectul cauzelor porneşte de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorii excepţiei sunt persoane care deţin calitatea de funcţionari publici, ceea ce ar determina calificarea situaţiei acestora ca fiind identică. S-a constatat însă că diferenţa rezidă în aceea că, în cazul primei categorii, vechile structuri îşi continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc şi autorii excepţiei, vechea structură - Garda Financiară - şi-a încetat activitatea, legea prevăzând desfiinţarea sa.

45. Astfel, analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, prevăzut de art. 16 din Constituţie.

46. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile criticate sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, şi anume la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.

47. Faţă de cele expuse anterior, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, şi nici pe cele ale încălcării art. 11 alin. (1) şi (2) referitoare la dreptul internaţional.

48. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în Decizia nr. 356 din 25 iunie 2014 îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă.

49. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi¹,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Oana Dolores Raret, Călin Cosmin Creţiu şi Mihai Graţian Şeran în dosarele nr. 9.960/108/2013, nr. 9.963/108/2013 şi nr. 10.044/108/2013 ale Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 16 septembrie 2014.

-****-

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioniţa Cochinţu

^______

¹A se vedea opiniile separate de la Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014.

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, art. 4, art. 13 şi art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative trebuia admisă şi, pentru considerentele expuse în continuare, Curtea trebuia să constate neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în întregul ei.

I. Aspecte de ordin general cu privire la regimul ordonanţelor de urgenţă şi excesul de legiferare pe această cale

Instituţia delegării legislative, reglementată de prevederile art. 115 din Constituţie, constituie, în esenţă, un transferai unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare. Atât ca origine, cât şi ca actuală consacrare constituţională, delegarea legislativă se individualizează prin Statutul său de excepţie în materia legiferării, plenitudinea competenţei sub acest aspect revenind Parlamentului, în calitate de "organ reprezentativ suprem [...] şi unică autoritate legiuitoare a ţării" [art. 61 alin. (1) din Constituţie], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite, conducerea generală a administraţiei publice" [art. 102 alin. (1) din Constituţie].

Curtea Constituţională a reţinut în acest sens în jurisprudenţa sa că "posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. (Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Tot astfel, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea a reţinut că "reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat".

Referindu-ne în context doar la regimul ordonanţelor de urgenţă, constatăm că textul constituţional de referinţă stabileşte limite foarte clare în privinţa legiferării pe această cale. Astfel, ordonanţele de urgenţă: se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituţie]; nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie].

În pofida cadrului extrem de strict al reglementării constituţionale, o simplă examinare a raportului dintre numărul ordonanţelor şi ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului şi numărul legilor adoptate în ultimii ani relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative, procedeu prin care sunt eludate coordonatele constituţionale consacrate în privinţa statutului de excepţie al delegării legislative, aspect semnalat şi în Avizul adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), în care se constată că "folosirea atât de frecventă a ordonanţelor de urgenţă este un motiv de îngrijorare", precum şi faptul că "utilizarea aproape constant a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvata metodă" pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.

Folosirea excesivă a instrumentului ordonanţelor de urgenţă, prin care, în anumite perioade, Guvernul a substituit aproape activitatea de legiferare a Parlamentului, s-a manifestat şi în ceea ce priveşte modificarea reglementărilor în materia statutului şi carierei funcţionarilor publici. Nu este vorba în principal de numărul mare de astfel de acte adoptate, ci de faptul că unele dintre acestea au fost adoptate cu o motivare formală a urgenţei, respectiv a situaţiei extraordinare, şi au afectat, contrar dispoziţiilor prohibitive constituţionale, drepturi şi instituţii fundamentale ale statului. Această situaţie se constată, în opinia noastră, şi cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, criticată în prezenta cauză.

II. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora."

1. Condiţiile reglementării pe calea ordonanţelor de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie

Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, care trebuie întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Prin folosirea sintagmei "situaţie extraordinară" legiuitorul constituant a încercat "restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine". Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrându-se astfel, in terminis, imperativul urgenţei reglementării. Curtea a mai statuat că invocarea unui element de oportunitate nu satisface exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât acesta este, prin definiţie, de natură subiectivă, şi nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate. Urgenţa, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).

Curtea a mai stabilit că "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu." (Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006). De asemenea, "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare". (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007).

2. Adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în lipsa urgenţei şi a situaţiei extraordinare

Examinând, în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, actul normativ criticat în prezenta cauză, se constată că în cuprinsul său sunt evidenţiate elemente de utilitate, oportunitate ("având în vedere necesitatea consolidării cadrului legal", "având în vedere angajamentul asumat de România ", "pentru a facilita implementarea proiectului de modernizare a administrării fiscal"), iar nu existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată.

Nici "eventuala urgenţă" nu este demonstrată în cauză, demersul legiuitorului delegat relevând mai mult o practică a reorganizărilor instituţionale în domeniu prin intermediul ordonanţelor de urgenţă. Astfel, de exemplu, Garda Financiară, instituţie care a funcţionat şi în perioada interbelică (anii 1918-1927 şi, respectiv, 1932-1948), fiind desfiinţată în perioada comunistă, a fost reînfiinţată prin Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 27 martie 1991. După această dată, instituţia a cunoscut mai multe reorganizări şi restructurări prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, dezvoltate în acte subsecvente - hotărâri de Guvern şi ordine de ministru.

Astfel, în luna octombrie 2003, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control cu personalitate juridică, în subordinea Autorităţii Naţionale de Control, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 712 din 13 octombrie 2003). Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa Guvernului nr. 8/2005 privind stabilirea unor măsuri de preluare a Gărzii Financiare şi a Autorităţii Naţionale a Vămilor în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a unor măsuri de reorganizare a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 31 ianuarie 2005.) Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 25 mai 2009). La aceste acte normative şi modificările pe care le-au produs cu privire la organizarea instituţiei şi personalul acestuia s-a adăugat o serie de alte prevederi legale cu incidenţă în domeniu, adoptate tot prin aceeaşi modalitate de legiferare. Astfel sunt Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, cu privire la care au fost pronunţate decizii de constatare a neconstituţionalităţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010).

Succesiunea actelor normative menţionate şi natura lor juridică evidenţiază o practică a modificărilor şi reorganizărilor instituţionale constând în trecerea Gărzii Financiare în subordinea uneia sau altei autorităţi publice nou-create sau existente, cu consecinţe evidente asupra instituţiei în sine şi a personalului acesteia, culminând cu desfiinţarea sa, realizată tot prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

Nu poate fi reţinută ca justificând "urgenţă" necesitatea "îmbunătăţirii" activităţii Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a structurilor sale, astfel cum se reţine în preambulul ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, multitudinea ordonanţelor de urgenţă adoptate în materie a fost de natură să determine o destabilizare a acestor structuri, fragilizând, în timp, instituţia Gărzii Financiare, prin diminuarea capacităţii organizatorice şi funcţionale a acesteia. Nu Guvernul ar fi trebuit să legifereze în această materie, ci Parlamentul, care printr-o lege clară, precisă, univocă, ar fi trebuit să stabilească organizarea, funcţionarea, competenţa Gărzii Financiare. Modificările la care această instituţie a fost supusă sub pretextul unei permanente aşa-zise "urgenţe" au fost de natură a-i bulversa activitatea, care a căpătat astfel un caracter discontinuu, necesitatea adaptării la un cadru legislativ caracterizat prin modificări frecvente creând dificultăţi sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor sale.

În concluzie, elementele evidenţiate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite şi din perspectiva evoluţiei instituţionale analizate, pot fi subsumate conceptului de oportunitate, şi în niciun caz vreunei urgenţe sau situaţii extraordinare. Nu există nicio motivaţie ori justificare obiectivă care să fi împiedicat Guvernul să iniţieze un proiect de lege în scopurile arătate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Nefiind întrunite condiţiile imperative ale existenţei urgenţei şi situaţiei extraordinare, apreciem că actul normativ criticat încalcă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

III. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "ordonanţele de urgenţă [...] nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute în Constituţie [...]"

1. Afectarea regimului Instituţiilor fundamentale ale statului

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Instituţiile fundamentale ale statului au aşadar "statut constituţional"(Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).

Faţă de considerentele reţinute la pct. II, rezultă că restructurările şi reorganizările frecvente, realizate prin ordonanţe de urgenţă, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/ reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii, sunt de natură să determine o evidentă instabilitate instituţională într-un domeniu instituţional, cel financiar-fiscal, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate. În acest mod, este afectată buna funcţionare a Ministerului Finanţelor Publice şi a structurilor subordonate, nevoite să se adapteze continuu unei legislaţii lipsite de previzibilitate, Având în vedere că Ministerul Finanţelor Publice şi structurile subordonate, între care şi Garda Financiară, se subsumează conceptului de "instituţie fundamentală a statului", astfel cum acesta a fost circumstanţiat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale mai sus menţionată, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, care se înscrie pe aceeaşi linie de reglementare, culminând cu desfiinţarea unei instituţii din cadrul celor enumerate mai sus, afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, încălcând astfel prevederile imperative ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

2. Afectarea dreptului la muncă şi a principiului egalităţii în drepturi

Ordonanţa de urgenţă criticată în prezenta cauză stabileşte în art. 1 că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează. De asemenea, se înfiinţează în subordinea Agenţiei direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică (art. 10). Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice se înfiinţează prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit alin. (3) al art. 10.

Cu privire la instituţiile supuse reorganizării, se constată o distincţie sub aspectul reglementării regimului juridic al personalului acestora. Astfel, dacă în cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa de urgenţă a Guvernului prevede preluarea personalului în cadrul ANAF sau în structurile subordonate (art. 2) şi, în mod similar, în cazul direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie [art. 10 alin. (8)], în cazul Gărzii Financiare, care se desfiinţează, personalul instituţiei este eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)]. În acelaşi timp însă se organizează în cadrul ANAF Direcţia generală antifraudă fiscală "cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală" (art. 3) şi competenţe, în parte, ale instituţiei desfiinţate, numirea personalului în cadrul acesteia făcându-se "pe bază de concurs sau examen" [art. 4 alin. (5)].

În acest fel, fără nicio justificare obiectivă sau rezonabilă, o parte din personalul instituţiilor supuse reorganizării/restructurării, şi anume cel al Gărzii Financiare, este eliberat din funcţie, ceea ce creează o discriminare între acesta şi personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv al Autorităţii Naţionale a Vămilor, care este încadrat în cadrul ANAF sau în structurile subordonate. Faptul că Garda Financiară este desfiinţată nu poate constitui o justificare obiectivă şi rezonabilă a discriminării astfel instituite, câtă vreme activitatea sa este preluată de structura existentă - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca şi în cazul celorlalte instituţii menţionate în ordonanţa de urgenţă. Mai mult, prin acelaşi act normativ, în cadrul ANAF se mai înfiinţează o nouă direcţie, cu competenţe în parte asemănătoare cu cele ale Gărzii Financiare, şi pentru care se organizează concurs în vederea ocupării posturilor vacante.

Prin acest tratament discriminatoriu se creează aparenţa potrivit căreia mecanismul "reorganizării", în ansamblul său, realizat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, reprezintă, în realitate, o modalitate de eliberare din funcţie a unor persoane şi de angajare a altora în locul acestora, de natură a afecta dreptul la muncă al persoanelor cărora acesta li se aplică. Noţiunea de "a afecta" drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprinsă în textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma ", "a leza", "a antrena consecinţe negative". Faţă de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, personalul Gărzii Financiare a fost eliberat din funcţie, pierzând astfel locul de muncă, ceea ce este de natură a produce o "afectare" în sens de suprimare a dreptului la muncă, încălcându-se astfel prevederile exprese ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Afectarea dreptului la muncă este cu atât mai evidentă cu cât, potrivit art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, "Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin. (2) lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.'' Alin. (2) lit. c) al aceluiaşi articol prevede: "regiile autonome, societăţile comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public." Faţă de textele legale citate şi având în vedere natura activităţii Gărzii Financiare, personalul eliberat din funcţie se află, practic, în imposibilitatea de a-şi găsi, timp de trei ani de la ieşirea din corpul funcţionarilor publici, un loc de muncă adecvat pregătirii şi calificării profesionale.

Nici măcar trecerea în corpul de rezervă al funcţionarilor publici pentru o perioadă de 2 ani, în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu oferă nicio garanţie a redistribuirii pe un post în care să fie valorificată şi dezvoltată pregătirea profesională dobândită, ci numai o posibilitate în acest sens, care depinde de o serie de variabile aleatorii (existenţa unui post corespunzător acestei pregătiri, diverse situaţii conjuncturale cum ar fi măsuri de blocare a posturilor în cadrul unor măsuri de austeritate bugetară etc.).

Această situaţie, coroborată cu cea creată de succesiunea în timp a numeroaselor reorganizări operate tot prin ordonanţe de urgenţă, creează imaginea unei profunde instabilităţi în ceea ce priveşte statutul funcţionarilor publici din cadrul structurilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice, determinând ca garanţiile de ordin constituţional şi legal ale funcţiei publice să devină simbolice, şi nu efective. Deşi întreaga reglementare a Statutului funcţionarilor publici, astfel cum este prevăzută de Legea nr. 188/1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 are ca scop "asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia central şi locală" actuala modificare legislativă, privită şi în contextul celor care i-au precedat, realizate tot prin ordonanţe de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţionarului public astfel cum acesta este dezvoltat de Legea nr. 188/1999, în continuarea normelor constituţionale de referinţă, care trimit distinct la acest statut prin dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j).

Curtea a constatat şi în precedent, cu referire la domeniul administraţiei publice, "existenţa unei vădite instabilităţi legislative'' (Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010) reţinând, prin decizia menţionată, că legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare temeinică, obiectivă şi raţională.

Similar, în prezenta cauză, nu s-a motivat în niciun mod regimul juridic diferit stabilit în ceea ce priveşte personalul instituţiilor supuse reorganizării, o parte urmând a fi preluat, iar o altă parte fiind eliberat din funcţie (pe motivul aparent al desfiinţării instituţiei în cauză), aceasta în condiţiile înfiinţării concomitente a unei direcţii noi în cadrul ANAF, cu posturile corespunzătoare, pentru care angajarea se face prin concurs. Sub acest aspect, referindu-se la competenţa legiuitorului de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie fără o motivare rezonabilă, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 414/2010, că "pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii."

Alături de evidenta afectare a dreptului la muncă al personalului Gărzii Financiare, care pare a conduce, în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 16 şi art. 41 din Constituţie, la o circumscriere a neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 numai la textele care prevăd eliberarea din funcţie a acestei categorii de personal, considerăm că actul normativ criticat este neconstituţional în ansamblul său întrucât afectează, pentru argumentele arătate, statutul funcţionarului public din cadrul structurilor administrative subordonate Ministerului Finanţelor Publice. Este de subliniat, din această perspectivă, faptul că organizarea, prin dispoziţiile aceleiaşi ordonanţe de urgenţă, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, şi preluarea în cadrul acestora a personalului direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice (art. 10) determină, în realitate, importante modificări pentru respectivul personal, o parte a acestuia nemaiavând locul de muncă în localitatea de domiciliu, ci într-un alt judeţ, ceea ce înseamnă costuri suplimentare de deplasare, eventual chiar cazare.

În mod evident, stabilitatea funcţiei publice nu înseamnă un imobilism legislativ în acest domeniu, după cum nici stabilitatea instituţională nu înseamnă un asemenea imobilism. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze/să restructureze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, însă aceasta trebuie să se realizeze în conformitate cu normele constituţionale, prin lege, în sensul său de act normativ adoptat de legiuitorul primar - Parlamentul, iar nu prin ordonanţă de urgenţă, un act de esenţă cu caracter de excepţie şi care este supus limitărilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. Este o concluzie care se desprinde şi este subliniată şi în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor.

IV. Concluzie

Pentru motivele arătate, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este neconstituţională în ansamblul său în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie şi că excepţia de neconstituţionalitate formulată în cauză trebuia admisă.

Judecător,

prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru

Publicat în Monitorul Oficial cu numărul 908 din data de 15 decembrie 2014